Les déficits publics sont régulés dans l’Union européenne. Toutefois, les déficits publics cachés ne le sont pas. Ils commencent seulement à être mesurés depuis peu. Cet article propose d’appliquer l’approche du professeur Elinor Ostrom sur la théorie de la tragédie des communs dans le secteur des finances publiques et en particulier aux déficits publics cachés formés par des contrats dits “hors bilan”, tels que les partenariats public-privé (PPP).
I. Introduction
Les déficits publics sont régulés dans l’Union européenne. Toutefois, les déficits publics cachés ne le sont pas. Ils commencent seulement à être mesurés depuis peu.
Cet article propose d’appliquer l’approche du professeur Elinor Ostrom sur la théorie de la tragédie des communs dans le secteur des finances publiques et en particulier aux déficits publics cachés formés par des contrats dits “hors bilan”, tels que les partenariats public-privé (PPP). L’article synthétise des développements de ma thèse de doctorat 1.
Dans un premier temps, je présenterai sommairement la théorie de la tragédie des communs et l’approche distincte proposée par Elinor Ostrom. Dans un second temps, j’introduirai la notion de déficits publics cachés et celle de partenariats public-privé “hors bilan”. Enfin je proposerai d’appliquer l’approche d’Elinor Ostrom sur la tragédie des communs aux déficits publics cachés formés par les contrats “hors bilan”. Dans ma conclusion, je proposerai des pistes de réflexion pour établir une gouvernance des déficits publics cachés formés par des contrats “hors bilan”, comme les PPP.
II. Théorie de la tragédie des communs et Elinor Ostrom
Sensible à la surexploitation des ressources naturelles et à la surpopulation, le biologiste Garrett Hardin développa une réflexion sur l’exploitation des biens communs. Pour décrire la problématique de la disparition d’une ressource commune surexploitée par des individus mus seulement par des intérêts individuels, Hardin développa en 1968, dans une étude publiée dans la revue Science, la notion de tragedy of the Commons 2, traduite en français par la « tragédie des Communs ». Hardin y développe la théorie selon laquelle les biens communs accessibles à tous ne relevant pas de la propriété exclusive ne peuvent que faire l’objet d’un épuisement par la surexploitation. À partir de cette théorie dite classique de la tragédie des communs, des réflexions économiques ont été développées sur les droits de propriété. La disparition de la ressource commune par sa surexploitation apparaîtrait en raison de l’absence d’une gestion effective de la ressource. Un des moyens pour gérer les ressources communes de manière effective serait l’attribution de droits de propriété selon la théorie classique de la tragédie des communs.
La théorie classique de la tragédie des Communs fondée sur le droit de propriété fût revue par Elinor Ostrom 3. Elle remit en cause l’idée selon laquelle les ressources communes seraient destinées à être mal gérées par leurs utilisateurs et devraient nécessairement être prises en main par les autorités publiques ou par le marché. Au contraire, elle propose une approche distincte et originale de la gouvernance des ressources communes et propose aux communautés d’utilisateurs un moyen d’éviter la surexploitation de celles-ci. Ostrom propose une approche fondée sur la coopération des utilisateurs de la ressource commune avec une pleine prise de conscience des conséquences négatives associées à une surexploitation et à la disparition de la ressource commune.
Ostrom 4 identifie sept variables pour améliorer la performance de la gestion des ressources communes, à savoir :
1. une information correcte sur la condition de la ressource commune et sur les bénéfices et les coûts associés à celle-ci est disponible à un faible coût pour les participants ;
2. les participants partagent une compréhension commune au sujet des bénéfices potentiels et des risques associés avec une continuation du statu quo en contraste avec les changements de normes et de règles qui pourraient être aisément adoptés ;
3. les participants partagent des normes généralisées de confiance et de réciprocité ;
4. le groupe utilisant la ressource commune est relativement stable ;
5. les participants prévoient de vivre et de travailler dans la même région pour une longue période ;
6. les participants utilisent un système de décision qui tombe en dehors des systèmes d’unanimité ou de contrôle par un petit nombre d’entre eux ;
7. les participants peuvent développer un système correct à un coût peu élevé de suivi et de gestion des sanctions.
Nous proposons ci-après d’appliquer cette approche de la gouvernance des ressources communes aux déficits publics cachés formés par les contrats hors bilan, comme les partenariats public-privé.
III. Déficits publics cachés et engagements conditionnels
Pour expliquer la notion de déficits publics cachés et d’engagements conditionnels, il est nécessaire au préalable de rappeler sommairement les règles de discipline budgétaire européenne et d’introduire la notion de partenariat public-privé (PPP) “hors bilan”.
Les déficits publics sont régulés dans l’Union européenne. L’article 126 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne organise une surveillance du déficit et du niveau de la dette publique dans les États membres par le Conseil et par la Commission européenne. Cette surveillance se base principalement sur deux valeurs de référence, à savoir:
– 3 % pour le rapport entre le déficit public et le PIB ;
– 60 % pour le rapport entre la dette publique et le PIB.
Ces valeurs de référence sont appliquées dans toute l’Union européenne. Un débat économique et politique existe sur le bien-fondé d’une telle approche uniforme dans l’Union européenne qui ne tiendrait pas compte de la diversité des économies des États membres. Ainsi, par exemple l’économiste Jean Tirole, lauréat du prix Nobel d’économie en 2014, questionne la nécessité de recourir à des valeurs de référence commune à toute l’Union européenne 5. La discipline budgétaire de l’Union européenne a été complétée par différents textes principalement par ceux communément désignés sous les dénominations techniques de “Six pack” et “Two pack”.
La notion de « public » utilisée dans les notions de déficit public et de dette publique est définie en droit européen par référence au « Système européen de comptes économiques intégrés », aujourd’hui dénommé Système européen des comptes (SEC). Ainsi, la discipline budgétaire européenne est fondée sur des valeurs de référence faisant appel à des méthodes statistiques définies dans le système européen des comptes (SEC), dont la dernière version est communément dénommée “SEC 2010”. Ces méthodes statistiques admettent l’existence d’opérations “hors bilan”, ce que je développe ci-après.
Au-delà du déficit public qui fait l’objet de la discipline budgétaire européenne, il existe des déficits publics cachés. La notion de déficits publics cachés a été utilisée par le FMI 6 dans sa recommandation de mettre en œuvre un test de résistance (stress test) afin d’évaluer la vulnérabilité des finances publiques des États face à une hypothèse de matérialisation des engagements conditionnelles. Parmi les engagements conditionnels considérés, il y a ce qu’on appelle les passifs implicites associés aux contrats de partenariats public-privé.
La notion d’engagement conditionnel a été étudiée en économie dans le cadre de l’analyse des causes d’instabilité des finances publiques en cas de crise financière ou de choc économique. Selon l’opinion d’économistes du FMI et de l’OCDE 7, les engagements conditionnels posent un risque pour les budgets des gouvernements dans un contexte de crise financière ou de choc économique. Des études observent que de multiples crises dans les finances publiques survenues dans les 40 dernières années en Asie, en Amérique du Sud et en Afrique illustrent les risques posés. Des crises financières peuvent survenir par la subite prise de conscience par le marché de ce que les informations sur les déficits publics et les dettes publiques publiées ne reflètent pas une situation réelle. L’idée a été développée qu’au-delà du déficit public et de la dette publique, il convient aussi de surveiller les engagements qui portent en eux les germes d’une instabilité future sur les finances publiques.
Les engagements conditionnels comprennent généralement ceux qui sont uniquement potentiels et ne constituent pas des passifs effectifs. Dans l’Union européenne, on y inclut aussi une forme de déficit public caché, les “passifs liés aux partenariats public-privé hors bilan”. Il est important de noter que les engagements conditionnels ne font pas partie de la dette publique ou du déficit public tel que défini dans le cadre de la discipline budgétaire européenne et plus particulièrement dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs. Pourtant ils peuvent être significatifs. Par exemple, les passifs implicites liés aux PPP hors bilan est équivalent à 3% du PIB pour le Portugal. Dans l’Union européenne, les passifs liés aux PPP hors bilan ne sont pas contrôlés dans le cadre de la discipline budgétaire. Ils ne sont pas limités.
Dans sa dernière version dénommée “SEC 2010” 8, le système européen des comptes permet aux partenariats public-privé (PPP) et aux contrats de concession d’avoir un effet “hors bilan”. La notion de partenariats public-privé “hors bilan” se réfère à des contrats portant notamment sur le financement et la construction d’ouvrages ou d’infrastructures publics (par exemple le projet du tram de Liège, le projet de complexe pénitentiaire de Haren à Bruxelles) dont la totalité des dépenses sur la durée totale du contrat ne sont pas prises en compte dans le calcul du déficit public. La prise en compte de la totalité de ces dépenses dans le déficit public est pourtant la règle normalement suivie dans les cas des marchés publics classiques. Mais dans le cas d’un PPP hors bilan, seule une part des dépenses associées aux paiements faits par l’autorité dans l’année est prise en compte dans le calcul du déficit public. Il est reconnu dans les rapports d’Eurostat et de la Cour des comptes que cet effet hors bilan est un élément significatif de l’appétit des pouvoirs publics belges pour recourir aux PPP. Néanmoins d’autres avantages sont mis en avant pour justifier le développement de la pratique des PPP 9.
L’étendue des déficits publics cachés liés aux PPP hors bilan, que l’on dénomme “passifs implicites liés aux PPP hors bilan” dans l’Union européenne, commence à être mesurée au niveau européen par Eurostat depuis 2015 10. Certes des progrès doivent encore être accomplis pour atteindre une plus grande exhaustivité des données collectées. Ainsi, les contrats de concessions hors bilan ne sont pas inclus dans les données publiées par Eurostat sur les engagements conditionnels. Néanmoins, ces premières mesures, qui ont fait l’objet d’un rapport récent d’évaluation de la Commission européenne en février 2019 11 constituent un pas en avant vers une plus grande transparence des finances publiques dans l’Union européenne, en donnant une image plus complète des situations réelles des finances publiques.
En Belgique, une telle transparence n’est pas encore atteinte. Alors que les passifs implicites associés aux PPP hors bilan sont susceptibles d’avoir une incidence sur la situation des finances publiques, il n’y a pas encore de publication officielle faisant un relevé exhaustif des passifs implicites associés aux contrats PPP hors bilan déjà conclus tant pour l’Etat fédéral qu’au niveau de l’ensemble ou de chacune des entités fédérées.
IV. L’application de l’approche d’Elinor Ostrom aux déficits publics cachés
Aujourd’hui, dans l’Union européenne, il n’existe pas de règles limitant l’accroissement des déficits publics cachés formés par des contrats hors bilan. La régulation des déficits publics cachés formés par les contrats hors bilan est absente dans l’Union européenne. Pourtant ceux-ci peuvent avoir une incidence significative sur les finances publiques en cas de crise ou de choc économique. Il est opportun d’ouvrir un débat, selon moi, sur la régulation des déficits publics cachés formés par les contrats hors bilan. Cette régulation pourrait être complémentaire ou alternative à l’inclusion des déficits publics cachés formés par les contrats hors bilan dans la discipline budgétaire européenne. Je propose à cet effet de prendre en considération l’approche d’Elinor Ostrom fondée sur les sept variables pour un usage durable des ressources communes.
Il a déjà été fait appel à la théorie de la tragédie des communs pour expliquer la formation des déficits publics 12. L’idée est que s’il était donné satisfaction à l’ensemble des demandes de dépenses à charge du budget de l’État, le déficit public augmenterait sans contrôle, par une utilisation sans modération des moyens budgétaires à disposition de l’État. Le gouvernement devrait alors financer ses dépenses, d’une part, en s’endettant de plus en plus avec ainsi la faculté de transférer la charge du financement des dépenses présentes aux générations futures et, d’autre part, en augmentant les recettes fiscales. Dans cette perspective, la ressource commune qui se déprécie par un usage immodéré serait les dépenses à charge du budget de l’État. Cette ressource commune constituerait une ressource commune partagée formant le budget de l’État qui à l’instar des ressources communes naturelles connaîtrait une tragédie des communs. Dans cette application de la théorie classique de la tragédie des Communs, les ressources communes seraient constituées de la part du budget de l’État qui peut être affectée à des dépenses dans des politiques initiées par le gouvernement.
Nous proposons de considérer les déficits publics cachés formés par les contrats hors bilan comme une ressource commune susceptible d’être surexploitée par un usage immodéré de ses usagers si l’utilisation de la ressource commune n’était pas mieux mesurée, et si l’accès et l’usage de la ressource n’étaient pas mieux gérés. En ce qui concerne les PPP hors bilan, un phénomène de tragédie des communs est susceptible de se produire, les dépenses hors bilan n’étant pas soumises à la discipline budgétaire européenne. Aucun seuil n’est défini au niveau de l’État belge ou d’ailleurs au niveau de l’Union européenne, quant à un niveau maximal admis ou conseillé de passifs implicites associés aux contrats de PPP hors bilan ou aux contrats de concession hors bilan. Or, les passifs implicites liés aux PPP hors bilan sont une ressource commune limitée même si cette limite ne ressort pas de la discipline budgétaire européenne ou belge.
Le cas du Portugal durant la crise de la dette souveraine qui a vu son déficit public augmenté soudainement par une transformation de son passif implicite associé aux PPP hors bilan en déficit public, amène à considérer que le recours à des passifs implicites associés à des contrats hors bilan n’est pas possible à l’infini et qu’il existe un épuisement de cette ressource commune. Car même si les passifs implicites liés aux PPP hors bilan ne viennent pas contribuer à une augmentation du déficit public, des dépenses faites en exécution des contrats de PPP sont payées chaque année par les administrations publiques au moyen de budgets disponibles.
Une approche pour limiter un usage immodéré des passifs implicites liés aux PPP hors bilan, pourrait être de mettre en œuvre les sept variables identifiées par Ostrom avec une attention particulière dans un premier temps pour les deux premières variables, à savoir, d’une part, de disposer d’une information fiable sur la condition de la ressource commune et sur les bénéfices et les coûts associés à celle-ci, et, d’autre part que les participants au système de ressource commune partagent une compréhension commune au sujet des bénéfices potentiels et des risques associés avec une continuation du statu quo en contraste avec les changements de normes et de règles qui pourraient être aisément adoptés.
Ainsi, il conviendrait d’apporter une information transparente aux gouvernements et aux demandeurs de dépenses sur l’étendue des engagements pris dans le cadre des passifs implicites, c’est-à-dire l’ensemble des dépenses affectés à des contrats hors bilan, comme des PPP hors bilan. Bénéficiant d’une information correcte et développant une compréhension commune, il serait alors possible que les participants interagissent et se dotent de règles qui pourraient aboutir à définir des objectifs communs à atteindre au travers d’un modèle coopératif de gouvernance, tel que celui de maîtriser, à un niveau acceptable, l’étendue des passifs implicites associés aux contrats de PPP hors bilan tout en maintenant un usage surveillé de cette ressource commune.
Conclusion
En conclusion, au niveau européen, il serait intéressant de préparer un débat sur la régulation des passifs implicites associés aux contrats hors bilan, comme les PPP hors bilan qui nourrissent les déficits publics cachés.
En Belgique, il y aurait lieu de recommander de publier les informations sur l’étendue des passifs implicites associés aux contrats de PPP hors bilan pour chaque entité fédérée et pour l’État fédéral. Cela permettrait à tout le moins de mesurer l’étendue des passifs implicites affectant le budget de chacune des entités fédérées et de l’État fédéral. Cette information pourrait permettre de prévenir un usage immodéré de la ressource commune.
Il serait aussi recommandé de prendre des mesures pour que tant au niveau fédéral qu’au niveau de chaque entité fédérée, les administrations publiques puissent partager une compréhension commune au sujet des bénéfices potentiels et des risques associés avec une continuation du statu quo qui pourrait mener à une croissance incontrôlée des passifs implicites associés aux contrats de PPP hors bilan, en contraste avec les changements de normes et de règles qui pourraient être aisément adoptées.
L’approche d’Elinor Ostrom est riche d’enseignements. Ceux-ci sont susceptibles selon moi d’être appliqués au domaine des finances publiques.
↑1 K.E. Möric, La répartition des risques dans les partenariats public-privé et le déficit public, Larcier, Bruxelles, 2018.
↑2 G. Hardin, « The tragedy of the Commons », Science, 1968, vol. 162, no 3859, pp. 12431248.
↑3 Elinor Ostrom fût co-lauréate du prix Nobel d’économie en 2009 avec Oliver Williamson pour ses travaux sur la gouvernance économique.
↑4 E. Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, New York, 1990; E. Ostrom, « How types of goods and property rights jointly affect collective action », J. Theor. Pol., 2003, n° 15, p. 257.
↑5 « Bien que compréhensible sur le plan politique, compte tenu des craintes de traitement discriminatoire, le choix d’une contrainte uniforme pour tous les pays ne facilite pas les choses. Il n’existe pas de chiffre magique en matière de soutenabilité de la dette nationale. Ce qui est supportable par un pays peut ne pas l’être par un autre. L’Argentine s’est retrouvée en grande difficulté avec une dette de 60 % du produit intérieur brut, alors que le Japon a dépassé les 240 % et pourtant n’a pas (encore) généré de crise de confiance. Quand peut-on dire qu’une dette publique est soutenable ? » J. Tirole, Économie du bien commun, Paris, PUF, 2016, p. 364.
↑6 FMI, « Staff Guidance Note for Public Debt – Sustainability Analysis in Market –Access Countries », 9 mai 2013, p. 25.
↑7 A. Corbacho et G. Schwartz, « PPPs and Fiscal Risks: Should Governments Worry? », in Public Investment and Public-Private Partnership: Addressing Infrastructure Challenges and Managing Fiscal Risks, Washington D.C., FMI, 2008 ; D. Sutherland, P. Hoeller et R. Merola, « Fiscal Consolidation: Part 1. How Much is Needed and How to Reduce Debt to a Prudent Level? », OECD Economics department working paper, n° 932, 10 janvier 2012, p. 14
↑8 Règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au « Système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne ».
↑9 Rapport spécial 09/2018 du 20 mars 2018 de la Cour des comptes européenne; Rapport spécial de la Cour des comptes, Maintenance des établissements pénitentiaires en PPP, novembre 2018.
↑10 Eurostat, Contingent liabilities and non-performing loans in the EU Member States in 2017, Newsrelease n° 19/2019, 30 janvier 2019.
↑11 Commission, Rapport au Parlement européen et au Conseil sur les passifs implicites susceptibles d’avoir un impact sur les budgets publics, COM(2019) 81 final, 13 février 2019.
↑12 R.E. Wagner, Deficits, Debt and Democracy – Wrestling with Tragedy on the Fiscal Commons, Cheltenham, Edward Elgar, 2012, pp. 68 et s. ; M. Amador, « Sovereign Debt and the Tragedy of the Commons », Working paper, 2008 ; R. Raudla, « Governing budgetary commons: what can we learn from Elinor Ostrom », Eur. J.L. Econ., 2010, vol. 30, pp. 201221.
