Des traces du nouveau management public dans la culture ?

Avec l’arrivée de la Ministre Milquet à la culture, mais aussi la montée en puissance, depuis deux décennies, d’une forme de « nouveau management public », les deux dernières années de la législature ont secoué le monde institutionnel de la culture.

Le monde de la culture et de la création est secoué [1] par une longue période d’austérité budgétaire qui a parfois ébréché le sentiment de légitimité des artistes et de certaines institutions culturelles. En effet, certains financement ont régressé, sans que les exigences décrétales aient été revues à la baisse, et ce, en suspectant parfois des abus, des doublons ou un manque d’efficacité du secteur. Le statut d’artiste, quant à lui, s’est vu remis en question.

Le présent article souhaite étudier ces évolutions au regard de ce que la sociologie de l’action publique appelle « le nouveau management public » (NMP), évolution qui caractérise les changements en cours au sein du secteur culturel, et qui passe par une série de mises en doute typiques. Ce texte souhaite mettre aussi en lumière les étapes par lesquelles le NMP se met en place en Belgique, la mise sous-tension des artistes et des institutions culturelles décentralisées, et l’activation de ces dernières au travers de l’idée de l’artiste-entrepreneur.

1. Contexte général et historique

Avec l’arrivée d’une politique d’austérité, les acteurs du secteur culturel ont vu certaines de leurs relations se dégrader, avec le pouvoir subsidiant, évidemment mais également entre les artistes et les institutions. Ceux-ci sont d’ailleurs récemment devenus concurrentiels dans l’accès aux aides.

1.1 Législature Laanan. Une chasse aux artistes inconsciente ?

C’est la « crise du statut d’artiste » qui crée en 2011 [2] une première brèche dans le monde de la création. À ce moment, lorsque l’Onem rigidifie le ton au travers d’une circulaire restreignant l’accès au statut d’artiste et pour tous les concernés, c’est la stupéfaction. Cette circulaire tombe du jour au lendemain touchant cinquante-trois pour-cents des artistes. Nombre d’entre eux sont menacé d’être précipité dans la pauvreté.

Les artistes descendent alors dans la rue et, peu à peu, récupèrent une partie de leurs droits :

• la circulaire est considérées comme illégale par le Tribunal du travail,

• l’Onem est pointé comme étant sorti de son rôle.

« Seuls » les techniciens du spectacle seront dorénavant exclus du statut d’artistes sauf s’ils font la preuve que leur travail est artistique.

En 2012, le secteur de la culture commence à ressentir l’effet des politiques d’austérité. Des marges doivent être dégagées et il s’agit de savoir qui trinquera. Les acteurs du monde culturel se retrouvent donc confrontés à une forme de concurrence en leur sein : qui « mérite » vraiment de voir ses montants diminués ?

C’est d’ailleurs ce qu’exprimera Fadila Laanan, quand elle twittera, en novembre 2012, « combat de pauvres » [3] pour caractériser le combat entamé par le secteur du théâtre qui se voit réduire de 45 % le budget alloué à l’aide aux projets théâtraux (CAPT). Le monde de la création tremble, et certains commencent à se sentir concerné.

Les artistes descendent une nouvelle fois dans la rue et obtiennent que les aides aux projets théâtraux soit maintenus en 2012, mais le ton est donné.

De manière générale, des coupures apparaissent dans toutes les divisions « non organiques hors personnel » c’est-à-dire parmi les petits postes de soutien à la création, à l’écriture, à l’équipement, aux projets etc. Celles-ci impactent particulièrement les artistes et ceux qui sont engagés par projets, mais étouffent aussi les institutions dont les charges augmentent alors que leurs revenus structurels sont gelés et les revenus ponctuels supprimés.

Si les grandes institutions n’en sortent donc pas indemnes (leur montant n’étant, en plus, plus indexé depuis 2009), il faut reconnaître que ces restrictions touchent cependant souvent « la partie variable des budgets », autrement dit, les artistes.

Dès son arrivée, Joëlle Milquet manifeste l’intention de « remettre les artistes au centre ». Si au tout début de son mandat, sa vision reste relativement floue en matière de culture (il s’agit pour elle de « définir les politiques du XXIe siècle », d’y intégrer le numérique, de décloisonner et de rationaliser [4]), la nouvelle Ministre comprend vite l’enjeu de travailler avec les laissés pour compte du secteur culturel.

Mais Joëlle Milquet, ce n’est pas seulement une nouvelle Ministre, c’est aussi un nouveau parti politique à la Culture.

1.2. Aux commencement…

Historiquement dévolue au parti socialiste, la culture avait depuis plus de trente ans été baignée dans une vision« démocratisation de la culture [5] » chère à Malraux, dont les principes de décentralisation chères aux structures socio-culturelles (Bibliothèque, Centre Culturel, CEC) sont originaires . La démocratie culturelle [6], qui se développe dix ans plus tard en réaction aux carences de la démocratisation de la culture, imprègne elle aussi fortement le secteur par le caractère parfois très « éducation permanente » des différents décrets.

Ces visions, si elles ont été largement partagées par les acteurs du monde socio-culturel et le parti socialiste, et inspirent aujourd’hui partiellement les textes des nouveaux décrets [7], semblent mise à mal par le changement de pouvoir.

1.3. Législature Milquet. Les décentralisés dans le viseur ?

En effet, lorsque Joëlle Milquet arrive en 2014, elle a bien l’intention de changer les priorités du secteur de la culture. Lorsqu’elle annonce son programme, elle indique qu’il s’agit de « rationaliser » [8] les montants des institutions décentralisées (Bibliothèque, Centre culturel, CEC), bien souvent héritières d’une politique de décentralisation à la socialiste (ndlr), et de motiver l’innovation et le rayonnement de la culture en mettant l’accent sur le numérique et l’international.

Dans son interview du 24 septembre 2014, donné à La Libre, Joëlle Milquet annonce : « C’est clair qu’il faut moins saupoudrer, qu’il faut mieux cibler, oser des choix plus clairs sans faire pour autant de « grands soirs », ne pas faire tout partout mais mieux articuler l’offre. A-t-on besoin dans chaque commune d’avoir une offre parfois trop semblable à celle à côté ? Les marges trouvées peuvent être alors réinvesties dans le secteur [9] ».

Les institutions culturelles décentralisées ont donc le sentiment qu’elles sont dans le collimateur de la nouvelle Ministre. En effet, si la volonté de rapprocher les CC-CEC-bibliothèques ne s’affiche pas clairement, cette tension, dans le discours de Joëlle Milquet, se ressent.

Dès son arrivée au pouvoir, la Ministre décide de diminuer les moyens des conventionnées et des contrats-programme (donc également des structures artistiques [10]) de 1%.

Une coalition d’acteurs culturels s’en suit : les Centres culturels, bibliothèques et CEC se regroupent pour faire valoir leurs droits. Ces acteurs culturels qui se retrouvent devant une nouvelle obligation décrétale qui nécessitait déjà du refinancement, voient leurs subsides diminués, et ne se sentent donc plus soutenu par la Ministre les validant.

Ces acteurs réclament des solutions, mais rien ne bouge. La Ministre dit ne pas avoir l’argent.

Joëlle Milquet : « il faut 5 millions d’euros, je ne les ai pas » [11]

Le refinancement de la centaine de centres culturels en Fédération Wallonie-Bruxelles devra se faire via une optimalisation des moyens aujourd’hui affectés à ce secteur, a jugé jeudi la ministre de la Culture, Joëlle Milquet, en commission du Parlement.

(…)

En attente d’un refinancement depuis longtemps, les centres culturels de Bruxelles et Wallonie bénéficient aujourd’hui collectivement de quelque 25 millions de subsides sur base annuelle.

Sans écarter une hypothétique augmentation budgétaire dans les années à venir, la ministre a plutôt défendu jeudi une « revalorisation » du secteur par une réorganisation et une optimalisation de ses dépenses actuelles. « Il peut y avoir refinancement par une mutualisation des dépenses entre centres culturels, notamment en frais de gestion du personnel, de marchés communs, et ce sans mettre à mal leur activité culturelle », a-t-elle défendu. Des fusions de directions pourraient no­tamment être encouragées.

Face aux impératifs budgétaires que la Belgique connaît depuis 2009, mais qui se sont intensifiés pour la Communauté française avec la nouvelle répartition des compétences, la Ministre se retrouve dans l’impossibilité d’honorer les promesses faites sous la législature précédente. Le fédéral limite le pouvoir taxateur de la Communauté française. Le léger refinancement qui devait être débloqué lors de la mise en application des décrets, prévu à l’époque par le parti socialiste [12], n’aura pas lieu. La proposition de la Ministre de « remettre les artistes au centre » ne pourra pas être précisée, faute, là aussi, de financement.

2. Le cas des Centres culturels

Il en va ainsi du nouveau décret 2013 des Centres culturels, promettant à chacun d’entre eux reconnu d’après les nouveaux critères, une augmentation de leur dotation. Mais cette dotation n’est pas simplement gelée. Certains manquements de la part des Centres culturels sont indirectement pointés du doigt.

Il semblerait en effet qu’au moment où les Centres culturels voient leur dotation stagner, et leur éventuel refinancement geler, certaines tentatives de justifications émergent. Ces coupes budgétaires qui ressemblent fort à un déclenchement d’opérations du Nouveau Management Public qui a pour but de rationaliser le fonctionnement des administrations publiques [13], sont alimentées par des commentaires qui décrivent « [le secteur public] comme inefficace, bureaucratique, rigide, coûteux, centré sur son auto entretien, peu sensible à l’innovation (Warwick, 1975). »

On parle de « nouveau management public » (Kuty, Leveratto, Schoenaers) pour signifier les changements internes qui ont eu lieu dans l’organisation du secteur public et qui renvoie au fait que « la demande d’intervention de l’État augmente alors que les ressources diminuent puisque moins de travailleurs et d’entreprises paient des impôts, des cotisations sociales ou des cotisations patronales. [14] » Ce mouvement est impulsé, initialement, à la fois par les USA, le Canada et la Grande Bretagne, dès le début des années 80, à la suite, en particulier, du premier choc pétrolier qui urgera ces états providences à s’organiser face à la montée du chômage et des dépenses publiques.

Ainsi, comme le soulignent Pollitt et Bouckaert (2000), « c’est la conjonction de divers facteurs (sociaux, économiques, politiques) endogènes et exogènes en mutation qui va déclencher la mise en mouvement du secteur public et déboucher sur des projets de changement ».

En réalité, cette mise en mouvement a lieu depuis 2009, moment où le gel de l’indexation a pris fonction. Mais c’est avec la diminution des 1% et l’opération « Bouger les lignes » lancée par le ministère que des craintes plus criantes se font ressentir chez les opérateurs culturels.

2.1 Décret or not décret ?

En 2016, les acteurs des Centres culturels se sentent donc pour la plupart piégés. La majorité d’entre eux doit participer à un décret qu’ils ont, bien souvent, co-élaborés,

• avec la conviction que ces décrets sont plus exigeants que les précédents et demandent parfois plus d’investissement [15],

• et avec l’espoir que le budget relatif à ce nouveau décret viendrait compenser les dernières années de vaches maigres…

sans que ce budget prévu à cet effet ne puisse être débloqué.

En comptant qu’à cela s’ajoute le fait qu’ils doivent faire face à un vent contraire les délégitimant eux et les points du décret qui viennent d’être renforcés, on comprendra que pour ces acteurs culturels, le contrat social est rompu. « On exige de nous des choses alors que ceux qui les exigent ne remplissent pas leur part du travail ».

Et puis, la peur est grande qu’à la suite de la défection de la Communauté française, suive la défection des communes, qui subsidient dans les mêmes proportions les Centre culturels.. ceux-ci se retrouvant dès lors à devoir appliquer un nouveau décret, sans les moyens nécessaires.

2.2 L’arrivée d’un nouveau référentiel culturel porté par certains artistes

Sans que cela ne soit un phénomène d’envergure, il semble qu’une série d’artistes sollicités par la Ministre pour piloter l’opération Bouger les lignes [16] se mettent à fortement critiquer le travail des Centres culturels (ceux-ci n’ont d’ailleurs pas été les seules institutions critiquées).

Sous quel angle ? Sous l’angle de la diffusion, ou plus vulgairement du « spectacle ».

• Diffusion VS éducation permanente

En effet, la diffusion de spectacles correspond à l’image que l’on se fait habituellement du travail d’un Centre culturel. Pourtant, la programmation ne représente qu’approximativement 40 % de la charge de travail d’une équipe [17].

Il est donc reproché aux Centres culturels de ne pas faire assez de diffusion (de ne pas programmer assez d’artistes), au profit d’autres missions jugées inappropriées (par exemple, l’éducation permanente).

Dans la conclusion de la synthèse finale de la coupole « Artistes au centre », écrite sous forme de dix priorités, on peut lire : « Priorité deux : Revoir les missions et les obligations des opérateurs subventionnés. Déterminer des quotas d’emploi artistique selon les subventions  [18] »

Deux modèles culturels se font donc face : un modèle territorial, basé sur la connaissance de son public, et des actions variées et de moyennes envergures ; et un modèle communautaire voir international, qui cherchent à donner davantage de place aux artistes, et à faire tourner de plus grandes productions.

Au travers des « coupoles » de l’opération Bouger les lignes, un langage de sourd est donc entamé entre les Centres-culturels, à qui il est suggéré de prendre au sérieux la mission de diffusion des artistes ; et la Ministre Milquet (ainsi que certains artistes), qui semblent ignorer le nouveau décret [19] contraignant l’augmentation des missions d’éducation permanente (contact avec la population, création de soirée-débat etc.).

• Subventions aux institutions ou aux artistes ?

En période d’austérité, tout le monde fait effectivement ses comptes :

Pour les Centres culturels, l’argent vient à manquer du fait des longues années de gel, puis de la réduction des subsides et de non-indexation qui commencent à peser.

Pour les artistes, l’argent normalement dévolu à la culture et aux artistes est alloué au personnel employé à la culture, alors qu’il devrait retourner aux artistes eux-mêmes. C’est du moins ce qui semble ressortir des différentes notes prises dans la synthèse « Artistes en centre » :

« Les subventions publiques doivent prioritairement s’attacher à valoriser l’emploi artistique (…) dans le cadre d’un fonctionnement optimal des structures », « le créateur est générateur de nombreux emplois dont il est souvent le dernier bénéficiaire », « Conditionner l’octroi de subventions à la création d’emploi artistique : les opérateurs subventionnés doivent pouvoir prouver l’affectation à du salaire direct ou indirect à des emplois d’artistes (…) quantifier pour les opérateurs subventionnés la part d’emploi artistique totale et les inscrire dans les contrats-programmes et conventions des opérateurs. »
, « Veiller à ce que le créateur soit le bénéficiaire principal et direct des investissements publics. », « Établir des quotas importants de diffusion d’artistes de la FWB dans nos structures de diffusion, et ce pour toutes les disciplines. [20] »

Face aux compétences exigées de l’artiste (création, management, recherche de fond, communication etc.) et sa relative précarité, il est vrai que l’animateur-salarié de Centre culturel peut sembler bien terne.

Ainsi, certaines anciennes critiques refont surface. La « médiocrité » des compétences en matière de diffusion [21] et le manque de prises de risques en matière de programmation [22] sont des éléments reprochés au personnel des Centres culturels, autant que manque de qualités de créativité et d’autonomie (ceux-ci travaillant « dans des décrets »).

Critique du fonctionnariat, suspicion de doublon… Vu sous l’angle des artistes et de la diffusion, les Centre culturels manqueraient donc de compétences et de professionnalismes. L’argent public ne serait pas suffisamment bien investi (certaines salles restant partiellement vides ou le relais presse n’étant pas assez bien activé).

A ce sujet, on ne s’étonnera pas de lire : « Priorité cinq : Revoir la formation des cadres culturels. [23] »

Notons tout de même qu’il n’y a aucune contradiction entre les exigences du nouveau décret et la possibilité d’élaborer un travail pointu avec les artistes de la part des Centres culturels. Il s’agit ici surtout d’images véhiculées.

3. Conclusion

Les artistes qui se retrouvaient fragilisés par un statut d’artistes en crise dès 2009 deviennent donc, pour certains, – bien que leur sort n’ait pas forcément été amélioré – les premiers étendards hissés contre le financement des institutions culturelles décentralisées, en 2014v.

Ainsi, si Pierre-Michel Menger [24] parlait de l’artiste entrepreneur, on peut se demander, à sa suite, dans quelle mesure celui-ci n’est pas la nouvelle figure légitimante de l’activation publique [25] des institutions socio-culturelles. C’est en tout cas notre hypothèse. Cet artiste qui fonctionne de manière autonome, en faisant succéder les projets, avec parfois une certaine culture du risque, brille davantage pour son ardeur libérale que les institutions dites vieillissantes du socialisme. C’est du moins le récit qu’on nous en fait pour qu’un changement de vision et d’organisation puisse être légitimé.

En effet, comme on le sait, un combat politique n’est jamais gagné seul, il résulte d’une coalition d’acteurs pour être acquit. Or, le combat qu’entreprend Joëlle Milquet, de 2014 à 2016, dans le monde culturel, n’est pas simple et il lui faut des alliés…

Avec son projet de « remettre les artistes au centre » et surtout, son dispositif « Bouger les lignes », Joëlle Milquet peut développer un discours dépréciatif vis-à-vis des Centres-culturels grâce à la participation de certains artistes.

Cette critique provient en fait d’une double opposition :

• celle des précaires contre les sécurisés ; des artistes créateurs-coordinateurs-publicites paupérisés contre les fonctionnaires, au statut stabilisé, et aux (soit-disant) compétences non-renouvelées.

• celle de la droite culturelle contre la gauche culturelle, des pendants centristes du gouvernements contre les pendants socialistes de celui-ci.

Pourquoi les artistes ?

Avec le slogan « Artistes aux centres », la Ministre Milquet souhaitait remettre en valeur les projets des artistes, mais surtout, la nécessité d’activer certaines institutions publiques à travailler à leur diffusion. La volonté de la Ministre de garantir davantage de droits aux artistes, au sein de certaines structures culturelles, ne pouvait dès lors pas se faire sans heurt. Ainsi, plutôt que d’avoir planché sur une revalorisation du statut d’artistes (sujet plutôt polémique, et relatif à un fédéral assez peu compréhensif), il s’agissait de mettre les institutions culturelles compétentes autour de la table pour infléchir leurs missions et intégrer le travail de diffusion des artistes en leur sein.