Le terme de la gouvernance est mis à toutes les sauces. Certains s’en offusquent, d’autres s’en réjouissent. La présente analyse vise à expliquer les conditions d’émergence du concept et ses caractéristiques générales. Il s’agira d’abord de décrire les raisons pour lesquelles la gouvernance est apparue comme une idée nécessaire pour répondre aux insuffisances de la théorie moderne de l’Etat. La seconde partie de cette analyse définira la gouvernance comme une technique de gestion sociale visant à produire des règles collectives basées sur des contrats passés entre les acteurs plutôt que sur des normes commandant et sanctionnant directement leurs comportements.
La gouvernance est à la mode. Et pourquoi s’en étonner ? Elle désigne un concept commode, une idée descriptive de la réalité mais aussi un idéal normatif associé à la transparence, à l’éthique, à l’efficacité de l’action publique. La gouvernance devient dès lors un mot-talisman, paré de tous les fantasmes associés à l’action publique, tout en revêtant le vocabulaire rassurant de l’objectivité technique. Le mot « gouvernance » fait sérieux tout en promettant des lendemains qui chantent aux théoriciens de l’action publique. Ce faisant, le discours de la gouvernance fait l’objet d’une double confusion. La première tient aux vertus qui lui sont associées, la seconde aux défauts qui lui sont imputés.
D’une part, la gouvernance est associée à tout et n’importe quoi. La gouvernance recouvre à la fois l’éthique en politique, le contrôle des représentants politiques, la réforme des institutions internationales, les accords public-privé, la réforme du mangement des entreprises publiques, etc. Le terme de « bonne gouvernance » – ou, ailleurs, de « goed bestuur » – désigne une pierre philosophale miraculeusement plastique sur laquelle peuvent se plaquer les idéaux les plus contradictoires.
D’autre part, les critiques du discours de la gouvernance souffrent également de l’inflation du concept. La gouvernance devient une sorte de bibendum sur lequel se projettent toutes les critiques possibles du « système », quelle que soit la nature du système en question. Elle est le symbole de l’anti-étatisme néo-libéral : « plus de gouvernement, mais de la gouvernance », une pensée managériale insidieuse du capitalisme techniciste.
Certaines de ces critiques ne sont pas sans fondement et il est vrai que la gouvernance représente davantage une manière de penser l’action publique qu’un dispositif précis. Nous voulons néanmoins consacrer ces quelques pages à approcher les conditions d’émergence du concept et ses caractéristiques générales. La première partie de cette courte analyse décrira les raisons pour lesquelles la gouvernance est apparue comme une idée nécessaire pour répondre aux insuffisances de la théorie moderne de l’Etat. La seconde partie de cette analyse définira quant à elle la gouvernance comme une technique de gestion sociale visant à produire des règles collectives basées sur des contrats passés entre les acteurs plutôt que par des normes commandant et sanctionnant directement leurs comportements. Nous terminerons cette note en suggérant le rapport qu’entretiennent les concepts de gouvernance et de transparence, dont un examen plus approfondi pourra faire l’objet d’un prochain texte. Les pages qui suivent se donnent donc une fonction bien modeste. Elles visent seulement, avant tout commentaire normatif ou politique, à clarifier le concept de gouvernance.
Les transformations de l’Etat moderne
La légitimité de l’Etat moderne repose sur la théorie de la volonté générale et l’idée qu’il est possible d’atteindre rationnellement le bien commun. L’Etat tire d’une part son titre à gouverner de l’expression de la souveraineté du peuple. De l’autre, il agit pour le compte du peuple lorsque ses décisions reflètent l’intérêt général qui est rationnel.
Il ne s’agit pas ici de retracer l’ensemble du débat complexe portant sur les rapports entre démocratie et Etat de droit[[Voy. J.HABERMAS, Droit et démocratie. Entre faits et normes, trad. C. BOUCHINDHOMME, R. ROCHLITZ, Paris, Gallimard, 1997 (1992), chapitres III et IV, pp. 97-213.
]]. Soulignons néanmoins que si c’est l’octroi de droits fondamentaux qui permet aux citoyens de se concevoir comme étant à la fois égaux et autonomes politiquement, ce sont bien la représentation parlementaire ainsi que la primauté du législatif sur les autres pouvoirs qui permettent d’allier conceptuellement les principes de rationalité et de volonté générale. Malgré la dimension aristocratique de sélection des élites qu’il revêt historiquement[[B. MANIN, Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1996, pp. 191-200.
]], le parlement est en effet le lieu où la souveraineté du peuple s’exerce de manière déléguée.
Dans ce cadre, l’Etat parlementaire est aussi un Etat « législateur parlementaire », c’est-à-dire un espace de discussion et de décision politique dont la caractéristique réside en ce qu’une instance, le « Parlement » ou le corps législatif, élabore des normes « impersonnelles, générales, déterminées d’avance, et pensées pour la durée »[[C. SCHMITT, Du politique. « Légalité et légitimité » et autres essais, Puiseaux, Pardès, 1990 (1932), p.46.
]]. Pour la modernité politique, le droit permet d’articuler le lien politique sur la reconnaissance des subjectivités individuelles plutôt que sur un principe extérieur transcendant. La loi confirme par sa forme conventionnelle que les individus acceptent de constituer une communauté politique spécifique[[S. GOYARD-FABRE, L’éternelle querelle du contrat social, Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa, 1984, pp. 193-201.
]]. Cette forme est supposée assurer que les règles de vie en commun résultent d’un accord collectif. La loi, par son caractère général et abstrait, maintient les citoyens égaux devant le pouvoir. Enfin, l’obligation collective de se soumettre à la loi repose sur un principe moral et méthodologique de rationalité du législateur.
Comme le souligne la fameuse maxime positiviste, le droit, c’est l’Etat ; et la norme juridique s’assimile à la loi[[« Le législateur (…) est dans l’Etat législateur toujours le seul et l’unique législateur (…) Dans un état législateur conséquent, le législateur doit conserver entre ses mains le monopole de la légalité », in C.SCHMITT, Du politique, op.cit., p.53.
]]. La rationalité du droit s’exprime prioritairement dans la structure de la loi et les sources dont elle procède. En retour, la modernité libérale assoit le caractère juridique de ses outils de contrainte sur les instruments de la puissance d’Etat. La rationalité de la norme est étroitement liée à l’existence d’un corps administratif qui en assure l’application effective. L’évaluation de sa légitimité repose, dans les régimes démocratiques, sur les organes représentatifs de l’Etat. Il y a donc continuité conceptuelle et pratique entre la suprématie de l’Etat et le rôle central qui est dévolu à la loi. Conforme à la fois aux prescriptions de la Nature et de la volonté générale, le droit se définit par son formalisme et prend pour modèle la rationalité du discours mathématique[[Voy. J. DE MUNCK, J. LENOBLE, « Les mutations de l’art de gouverner. Approche généalogique et historique des transformations de la gouvernance dans les sociétés démocratiques », in O. DE SCHUTTER, N. LEBESSIS, J. PATERSON (eds.), La gouvernance dans l’Union européenne, Les Cahiers de la Cellule de Prospective, Commission européenne, 2001, p.34.
]] ou l’objectivité du discours moral[[La règle de droit civil se définissant aux Etats-Unis comme “a rule of civil conduct prescribed by a state commanding what is right and prohibiting what is wrong”, in G.S. TUCKER, Blackstone’s Commentaries with notes of reference to the Constitution and Laws of the Federal Government of the United States of America and the Commonwealth, W. Y. Birch and A. Small, Philadelphia, 1803, p. 2.
]].
L’émergence de l’Etat social rompt apparemment avec la modernité libérale. L’Etat social cesse de considérer l’espace public comme un ensemble unifié de subjectivités individuelles, éventuellement médiatisé par l’expression de la société civile. Il se structure autour d’une perception à la fois plus collective et matérialisée du social. Le sujet n’est plus roi mais la part constituante de différents groupes et classes sociaux. En retour, le peuple n’est plus perçu comme une entité naturellement homogène, mais comme un ensemble parcouru par de tensions et conflits sociaux. Dès lors que les sciences sociales découvrent l’objet « société » comme un ensemble dynamique parcouru de tensions collectives, il devient difficile de définir ce que recouvre la volonté « générale », en quoi la norme représente le peuple dans son intégralité, et ce qui différencie au juste une décision rationnelle de l’agrégat d’intérêts bien compris. Dans ce cadre, le droit devient l’outil des forces sociales travaillant la communauté: un instrument travaillé et utilisé du dehors par les différents groupes et acteurs de l’espace social, et la main qui pétrit ce même espace social[[J. DE MUNCK, J. LENOBLE, « Les mutations de l’art de gouverner », op.cit., in O. DE SCHUTTER, N. LEBESSIS, J. PATERSON, La gouvernance dans l’Union européenne, op.cit., p.37.
]].
Toutefois, l’esprit des lois de l’Etat social conserve l’essentiel des traits de l’Etat libéral moderne, en ce compris sa quête de rationalité. Premièrement, la raison de l’expert maintient intact le crédit de la raison juridique: la rationalité de la loi se justifie désormais par sa dimension technique, la connaissance scientifique qu’elle mobilise, la foi qu’elle entretient sur sa capacité à ordonner le monde social.
Deuxièmement, l’émergence des mouvements sociaux et d’appareils massifs de mobilisation coexiste plutôt harmonieusement avec le vote individuel et le mandat formel[[L’exercice politique est pris en charge par le parti lui-même, à travers la discipline de vote qu’il impose aux représentants. Bernard Manin montre par ailleurs que l’émergence de partis de masse n’est pas contradictoire avec le maintien d’une conception élitaire de la représentation, qu’il s’agisse de la domination des grands partis sociaux-démocrates par une élite « déprolétarisée », ou la mise en avant des figures du militant et du technocrate d’appareil. Voy. B. MANIN, Principes du gouvernement représentatif, op.cit., p. 266-267.
]]. En effet, la prise de conscience de la dimension collective du social sert une conception organique du rapport entre espace social et espace politique. La société est un corps aux pulsations duquel le gouvernement doit s’identifier. Dans ce cadre, il revient aux partis et aux mouvements d’assurer une représentation enfin réelle, concrète, presque charnelle du social. A défaut de relation personnelle entre l’électeur et le représentant, le parti doit servir de courroie de transmission entre l’état des opinions publiques et l’espace politique: les représentants affichent leur proximité et leur similarité avec les classes qu’ils prétendent représenter[[Ibidem, p. 264-277.
]]. Or, cette relation de similarité s’exprime particulièrement bien dans le cadre du système parlementaire qui y trouve une deuxième source de légitimation: l’élection n’est plus un système de sélection des élites mais une manière d’offrir un miroir à la société.
Troisièmement, le schéma linéaire de la loi se maintient: les règles restent générales et abstraites, bien qu’elles se définissent autant à travers leurs objectifs matériels – à savoir l’organisation des systèmes de production et de redistribution de richesses – qu’à travers la consistance interne du système juridique. L’Etat social poursuit en ce sens l’idéal politique de la modernité dans la manière dont il articule rationalité et prise en compte des préférences des citoyens autour de la figure de la règle juridique.
Et pourtant : l’idéal-type du régime rationnel légal a progressivement été remis en cause au cours de la seconde moitié du XXème siècle. La figure de l’Etat semble en crise. Les partis de masse et les mouvements sociaux ne parviennent plus à fédérer. Le fondement épistémologique de la double délégation du pouvoir aux représentants et aux scientifiques – aux « professionnels » donc – se trouve affaibli par l’avènement de nouveaux types de risques économiques, écologiques et sociaux[[U. BECK, Risk Society. Towards a New Modernity, London, Sage, 1992.
]]. La complexité actuelle des problèmes collectifs crée chez le citoyen un sentiment d’impuissance. Par ailleurs, elle oblige l’Etat à intervenir de manière de plus en plus ponctuelle, dans des domaines de plus en plus diversifiés, en faisant intervenir un nombre toujours plus grand de parties et d’intérêts. Comme l’écrit Pierre Rosanvallon, « le temps de la démocratie apparaît ainsi susceptible d’un double déphasage: trop immédiat pour le souci du long terme, trop long pour la question de l’urgence. Dans les deux cas, la pertinence de la volonté générale se trouve interrogée »[[P. ROSANVALLON, Pour une histoire conceptuelle du politique, Paris, Seuil, 2003, p.35.
]]. Or, l’Etat éprouve d’autant plus de difficultés à prendre en charge ces contraintes que sa suprématie est contestée sous la double pression de la mondialisation et du localisme[[Sur la déterritorialisation des pouvoirs de l’Etat, A.A. AMAN, « Globalization, Democracy and the Need for a New Administrative Law », Indiana Journal of Global Studies, vol. 10, 125, pp. 125-155; R.A.W. RHODES, « The hollowing out of the state: the changing nature of the public service in Britain”, Political Quarterly review, n°65, p.137-151, in A. CRAWFORD, “vers une reconfiguration des pouvoirs? Le niveau local et les perspectives de la gouvernance”, Déviance et Société, 2001, vol.25, n°1, p.4.
]]. Devant exercer des missions de plus en plus larges, l’Etat n’apparaît plus que comme un producteur de droit parmi d’autres et ne peut plus imposer par lui-même son caractère indivisible et irrésistible[[J. COMMAILLE, L’esprit sociologique des lois. Essai de sociologie politique du droit, Paris, Presses universitaires de France, 1995, p.14.
]].
Derrière la remise en question du rôle de l’Etat, c’est par ailleurs l’affaiblissement du modèle moderne du droit qu’il s’agit de souligner, et plus particulièrement les outils qu’il mobilise traditionnellement, la loi, le décret. Pour l’Etat moderne, le pouvoir doit être exercé sous la forme du droit par des dirigeants juridiquement désignés sur des dirigés juridiquement définis. Qu’il s’agisse de la première modernité formaliste ou qu’il s’agisse de l’Etat social, une conviction semblait jusqu’alors inébranlable (si on excepte dans une certaine mesure la tradition contractualiste): l’idée que la raison est apte a priori à découvrir les lois du réels présentes dans la nature, les rapports sociaux ou dans la subjectivité. Or, à partir de la seconde moitié du XXème siècle, on assiste à une double déconstruction conceptuelle et pratique de ce présupposé.
Conceptuellement, le principe d’un cadre cognitif commun apte à organiser stratégiquement la connaissance du social ne parvient plus à s’imposer[[Voir par exemple F. OST, M. VAN DE KERCHOVE, De la pyramide au réseau? Pour un théorie dialectique du droit, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 2002, p. 18.
]]. L’espace social ne se présente plus comme un bloc compréhensible a priori, dont les battements du cœur puissent être anticipés et identifiés à l’aide de principes transcendants. Un contrôle direct de l’espace social n’est désormais ni possible ni désiré. Pratiquement, l’espace politique doit faire face à la montée de problèmes pour lesquels il n’existe pas de perception commune, et ce même si la société devait partager un fonds commun de valeurs et de perceptions[[K.H. LADEUR, “La procéduralisation et son utilisation dans une théorie juridique post-moderne”, in O. DE SCHUTTER, N. LEBESSIS, J. PATERSON (eds.), op.cit., p.57.
]]. L’environnement dans lequel les règles collectives prennent place est perçu comme de plus en plus imprévisible. Les niveaux d’application et de réception de la norme se multiplient et représentent des réalités à la fois plus mouvantes et fragmentées. Caractérisé par la séparation des pouvoirs, la règle de la majorité et le règne des droits, le constitutionnalisme moderne représente par conséquent une manière de gouverner trop détachée des circonstances d’application de la décision publique. L’action de l’Etat doit s’assouplir, tout en devant paradoxalement s’investir de plus en plus précisément, ponctuellement mais en profondeur, dans l’espace social. L’Etat est obligé de se muer en animateur et en médiateur, substituant « une action publique co-construite » avec d’autres partenaires[[J. COMMAILLE, « De la « sociologie juridique » à une sociologie politique du droit », in J. COMMAILLE, L. DUMOULIN, C. ROBERT, La juridicisation du politique. Leçons scientifiques, Librairie générale de jurisprudence, 2000, p. 38.
]] à l’exercice du pouvoir suprême de commande. L’Etat transformant ses missions, il doit aussi repenser les techniques de gouvernement qu’il utilise. La direction des affaires humaines requiert davantage de flexibilité et de compréhension pour les mécanismes d’interaction entre les acteurs[[F. HERZBERG, Work and the Nature of Man, New York, World Publishing Times Mirror, 1966; D. Mc GREGOR, The Human Side of Entreprise, New York, McGraw- Hill, 1960.
]].
De l’art de gouverner au thème de la « gouvernance »
L’émergence du concept
Petit à petit, le terme de « gouvernance » a commencé à réunir les différents horizons de réflexion sur les transformations de la régulation publique. La gouvernance évoque le plus souvent une définition plus flexible de l’exercice du pouvoir, reposant sur une plus grande ouverture du processus de décision, sa décentralisation, la mise en présence simultanée de plusieurs statuts d’acteurs. Touchant à la fois à la direction d’entreprise, au contrôle de l’administration, à la mise sur pied de budgets participatifs ou à la consultation publique urbaine, la gouvernance recouvre aujourd’hui les types d’organisation et les intuitions politiques les plus divers, superposés aux formes plus traditionnelles d’action publique. Définir la gouvernance revient la plupart du temps à s’engager dans un inventaire à la Prévert désignant par exemple « toutes les activités des agents ou de groupes sociaux, politiques, économiques, administratifs qui contribuent par des efforts ciblés à orienter, guider ou contrôler certains aspects ou certaines dimensions particulières d’un système ou d’une socio-économie »[[G. PAQUET, « La gouvernance en tant que manière de voir: le paradigme de l’apprentissage collectif », in L. CARDINAL, C. ANDREW (dir.), La démocratie à l’épreuve de la gouvernance, Presses de l’Université d’Ottawa, 2000, p. 9.
]]. La gouvernance semble ne traduire aucune sorte de paradigme unifié, sinon une technique de guidance caractérisée par la grande diversité de ses techniques et de ses acteurs[[L. JUILLET, « Pouvoir, démocratie et gouvernance en réseau: commentaires sur « gouvernance en tant que manière de voir » de Gilles Paquet », in L. CARDINAL, C. ANDREW (dir.), op.cit., p. 107.
]].
En réalité, le mot gouvernance fut d’abord utilisé en France, entre le XIIIème siècle et le XIVème siècle, et renvoyait à l’idée de « gouvernement » entendu au sens d’art de gouverner. La gouvernance désignait l’ensemble des techniques permettant de disposer et d’entretenir le bien public. La langue française identifia progressivement cet art de gouverner à l’action administrative de l’Etat, jusqu’à ce que le mot refasse surface à partir des années 70 dans la littérature managériale.
La good corporate governance permit dans un premier temps de refaçonner la gestion humaine des entreprises. A partir des années 70, le langage du management s’inspire des sciences humaines et considère l’entreprise comme une institution sociale davantage qu’un organisme mécanique. Pour ce nouveau langage du management, les structures tayloriennes centralisées représentent un handicap stratégique[[J.B. STEWART, « Whales and Sharks », The New Yorker, 15 février 1993, p. 37-43, in G. PAQUET, op.cit., p. 21: P. CALAME, A. TALMANT, L’Etat au cœur. Le meccano de la gouvernance, Paris, Desclée de Brouwer, 1997.
]]: elles négligent à la fois la nécessité d’investir les travailleurs dans un projet collectif assumé comme tel, et l’utilité de se saisir des ressources créatives de chacun pour gérer les problèmes de terrain. L’entreprise doit se concevoir sous un modèle biologique: sa condition de survie est le développement permanent ; ce développement exige à la fois une grande cohérence interne dans l’action et « une mobilité, une fluidité, une flexibilité maximale aux conditions de l’environnement extérieur »[[J. B. STEWART, Ibidem.
]]. Dans ce but, l’entreprise doit offrir une instance de reconnaissance individuelle et collective au travailleur. Afin de combiner les exigences de cohérence interne et de réactivité décentralisée, elle doit favoriser l’autonomie de ses unités de production sans renoncer à une certaine guidance. Le surcroît de flexibilité doit par ailleurs être encadré par une véritable adhésion de fond aux objectifs et à la culture de l’entreprise qui repose elle-même sur l’établissement d’une relation de confiance entre les différents membres et cellules de l’entreprise.
C’est dans un second temps seulement, mais dans le cadre d’un curieux retour aux sources du concept, que les institutions publiques s’inspireront du modèle entrepreneurial. Il s’agit, pour les institutions publiques et politiques, de répondre aux exigences du consommateur et à la méfiance du citoyen vis-à-vis de l’administration. Une littérature abondante tente de rendre compte – mais aussi de mettre en place et de valoriser – d’un mode de direction « moins lourd et plus souple, moins directif et plus participatif, plus diffus et moins technocratique »[[G. PAQUET, op.cit., p.24.
]]. Dans ce cadre, la gouvernance vise d’abord à améliorer la gestion des administrations plutôt que de proposer un nouveau mode de gestion démocratique. Cependant, le vocabulaire des institutions monétaires internationales et des agences de développement nord-américaines va progressivement charger la gouvernance d’une mission collective dont elle était dépourvue depuis le XIVème siècle[[Voir J. NORTON, « International Financial Institutions and the Movement Toward Greater Accountability and Transparency: The Case of Legal Reform Programmes and the Problem of Evalutation », International Lawyer, 2001, pp. 1443-1474.
]]. La gouvernance porte non seulement sur le bon fonctionnement de l’institution mais aussi sur la qualité de l’action de ces institutions dans l’espace social. Elle fait l’objet d’une réflexion spécifique sur la manière de mieux associer les acteurs au processus de décision. Elle se charge en outre de poser les critères du bon fonctionnement de la société, « a predictable, open, and enlightened policymaking (that is, transparent process) ; a bureaucracy imbued with a professional ethos ; an executive arm of government accountable for its actions ; and a strong civil society participating in public affairs ; and all behaving under the rule of law »[[World Bank, Development in practice: Governance – the World’s Bank experience, Report n°13134, 1994, p.vii.
]].
Dans un troisième temps, les partisans de la « bonne gouvernance » associent le terme à l’élaboration de nouvelles techniques de gouvernement et à la substitution de l’action unilatérale de l’Etat par un mode plus consensuel et pluraliste de formulation de la norme. Ces dernières années ont vu l’émergence d’une large littérature consacrée à la gouvernance urbaine, environnementale ou informatique[[C. LAFAYE, « Gouvernance et démocratie: quelles reconfigurations? », in L. CARDINAL , C. ANDREW, La démocratie à l’épreuve de la gouvernance, Presses de l’Université d’Ottawa, 2000, p. 57-87.
]]. S’appuyant sur les théories délibératives ou participatives de la démocratie, la théorie de la gouvernance s’érige aussi à l’occasion comme contre-discours adressé au manque de démocratie et de soutien des droits de l’homme des institutions internationales. A cet égard, la gouvernance n’est pas seulement un terme descriptif dont le contenu vise à examiner les transformations contemporaines des modes de gouvernement et qui varie en fonction des acteurs et des contextes institutionnels mais elle propose également un discours normatif entendant soutenir et faire advenir des transformations perçues comme positives parce qu’elles produisent des décisions à la fois plus fonctionnelles et plus démocratiques.
La contrainte par la confiance: la confiance par le contexte
La gouvernance se définit avant tout comme une technique de gestion. Les normes sociales tirent leur valeur des représentations collectives qu’elles reflètent et dont elles sont issues. La loi tire son rôle de sa fonction médiatrice. La gouvernance, elle, se définit par ses missions. L’usage de la gouvernance ne dépend pas de la position qu’elle occupe dans la hiérarchie des normes mais du résultat ponctuel qu’elle est susceptible d’obtenir. Elle ne bénéficie « d’aucune rente de position »[[M. VOGLIOTTI, « La «rhapsodie»: fécondité d’une métaphore littéraire pour repenser l’écriture juridique contemporaine. Une hypothèse de travail pour le champ pénal », Revue interdisciplinaire d’études juridiques, n°46, 2001, p.176.
]] ni d’aucune autorité symbolique qui parvienne à la faire s’imposer d’elle-même. La règle n’accorde au passé que l’attention que réclame une bonne stratégie. La gouvernance ne se définit pas à partir du type de procédure qu’elle mobilise mais par sa capacité à former une décision. Par exemple, « que la sécurité des citoyens soit assurée et le respect de la loi garanti (Etat de droit) ; que les organismes publics gèrent de façon correcte et équitable les deniers publics (bonne administration) ; que les dirigeants rendent compte de leurs actions (responsabilité et imputabilité) ; que l’information soit disponible et accessible à tous »[[J. CHEVALLIER, « Mondialisation du droit ou droit de la mondialisation? », in C.A. MORAND (dir.), Le droit saisi par la mondialisation, Bruxelles, Bruylant, 2001, p.43.
]]. Dans ce cadre, le droit est un moyen parmi d’autres d’organiser la complexité sociale autour d’un certain nombre d’objectifs, qui trouve moins sa justification dans la légitimité de ses formes que « dans la justice, l’efficacité ou dans quelque autre vertu actuelle que possède la décision coercitive »[[R. DWORKIN, L’empire du droit, Paris, Presses Universitaires de France, 1994 (1986), p.169.
]]. La sphère juridique perd la capacité d’autodéfinition qu’elle estimait classiquement détenir. L’efficience de la norme n’institue plus seulement une réalité sociale: l’impact qu’elle exerce baptise aussi, de l’extérieur, sa propre juridicité[[J. PITSEYS, « Le processus de Bologne », Revue interdisciplinaire d’études juridiques, n°52, 2004, p.163.
]].
La gouvernance désigne alors, de manière plus spécifique, une technique de gestion sociale. Le thème de la gouvernance évoque un modèle d’entreprise s’inspirant du modèle biologique et dont le fonctionnement doit poursuivre la transparence et la fluidité des relations qui s’y nouent[[L. CAILLOT, « Le nouvel opium managérial: sur Jean-Pierre Le Goff, Le mythe de l’entreprise. Critique de l’idéologie managériale », Le Banquet, 1e semestre 1993, n°2.
]]. Il appelle plus généralement une direction par projets. Mais il s’inscrit surtout dans un vocabulaire proprement politique. Pour d’aucuns, le thème de la gouvernance s’insère dans le lexique administratif en inscrivant en son sein des langages qui lui étaient étrangers jusqu’ici. En réalité, c’est l’inverse; la gouvernance fait pénétrer la logique de l’administration au sein même des champs sociaux auxquels elle s’applique. Comme le montre Napoli, l’administration ne s’entend pas ici comme le pouvoir d’application des normes exercé par l’Etat mais par une forme de pouvoir originale, remontant au droit romain et au droit canon, par laquelle le pouvoir public, plutôt que d’imposer un ordre de l’extérieur, tente au contraire de tenir l’objet de la norme dans la plus grande proximité, de le « faire venir à sa main »[[P. NAPOLI, « Administrare et curare. Les origines gestionnaires de la traçabilité », in P. PEDROT, Traçabilité et responsabilité, Paris, Economica, 2003, pp. 46-47.
]]. La loi commande aux choses de l’extérieur ; l’administration les tient à sa portée.
L’administration se présente comme un dispositif complet de pouvoir qui porte à la fois sur le public et le privé; la monnaie et la gestion des biens mais aussi l’orientation des âmes et des intentions. Le développement au XIXème siècle des sciences administratives favorise l’apparition de techniques comptables et scientifiques de gestion qui accréditeront l’idée que l’administration représente une tentative de direction scientifique du social. La séparation progressive du pouvoir spirituel et de l’administration légale dissocie l’activité administrative du droit et de la morale et s’assimile au simple exercice du pouvoir public. Toutefois, l’administration ne renonce pas à constituer un « instrument de connaissance, d’instruction, de contrôle, de correction » des acteurs, dont les procédures constituent à la fois un fondement de légitimité et d’efficacité des conduites[[Ibidem, pp. 13-14.
]]. La gouvernance réactive cette fonction de guidance, tout en la ré-arrimant à un discours sur la légitimité morale des décisions prises.
Comment les dispositifs de gouvernance procèdent-ils? Premièrement, la gouvernance intègre les dimensions symboliques et légales de la norme dans une perspective centrée autour de la question de la confiance. S’inscrivant dans la ligne de Locke[[B. MANIN, Principes du gouvernement représentatif, op.cit., pp. 282-283.
]], Tocqueville estimait déjà que la notion de confiance était centrale pour le gouvernement représentatif. La critique tocquevilienne de la centralisation ne porte en effet pas tant sur l’éloignement excessif du pouvoir ou sur la nature abusive de l’Etat que sur l’incapacité de l’administration centralisée à susciter la coopération du citoyen[[« Il arrive parfois que la centralisation essaie (…) d’appeler les citoyens à son aide ; mais elle leur dit: vous agirez comme je le voudrai, autant que le voudrai, et précisément dans le sens que je voudrai. Vous vous chargerez de ces détails sans aspirer à diriger l’ensemble (…) Ce n’est point à des pareilles conditions qu’on obtient le concours de la volonté humaine », in A. DE TOCQUEVILLE, op.cit., p. 155.
]]. Une décision politique ne saurait être efficace sans s’appuyer sur l’approbation du citoyen. C’est ce qui permet à Tocqueville de penser, tout en restant fixé sur un idéal de « bonne administration », que la question de l’efficacité de la norme ne peut être séparée de sa légitimité. L’efficacité et la légitimité d’une action collective sont pour l’auteur d’autant plus liées que la participation des acteurs est un critère relevant pour l’un et l’autre séparément ; et que la démocratie s’affirme dans cette optique comme le régime le plus à même de réunir les conditions de cette légitimité et de cette confiance.
Ce que Tocqueville n’a toutefois pas directement perçu, c’est que la décentralisation ne suffit pas à susciter la participation des acteurs. La participation des acteurs présuppose leur confiance mais ne l’entraîne pas forcément. C’est précisément ce problème que le discours de la gouvernance entend résoudre. La question de la gouvernance émerge quand l’autorité publique éprouve des difficultés à imposer de soi la légitimité d’un espace de décision, et à en administrer d’elle-même la police. Le fonctionnement des différentes institutions de la société – l’Etat et l’administration bien sûr, l’expertise administrative – risque de ne plus reposer que sur une foi autistique en eux-mêmes. L’affaissement du crédit porté à la raison accompagnant la remise en question des institutions publiques issues de la modernité, il s’agit dès lors de reconnecter les systèmes de décision à la vie sociale[[A. GIDDENS, Modernity and Self-Identity, Stanford University Press, Stanford, 1991, p. 23.
]]. C’est dans ce cadre que la question de la confiance émerge parallèlement à celle de la gouvernance.
Le droit classique impose une contrainte extérieure à l’individu. La gouvernance entend orienter de l’intérieur son comportement, susciter des réflexes souhaitables, obtenir les régularités attendues, inciter à l’adoption d’une conduite jugée « correcte ». Pour ce faire, le discours de la gouvernance glisse d’une dynamique de représentation à une dynamique d’inclusion politique. L’autorité publique tente d’une part de pénétrer la complexité du champ social via l’ajustement des intérêts des acteurs: son action s’exercera sous forme modulaire, à l’aide de structures plus légères et/ou plus informelles. De l’autre, elle donne place à des processus plus négociés, impliquant le plus largement possible les parties en cause. Les politiques publiques ne cessent certes pas de se définir à partir des textes officiels, des lois, des orientations identifiables institutionnellement. Toutefois, la gouvernance ne se contente pas d’associer les différentes parties prenantes à la décision. Elle modifie le rôle qu’ils jouent dans la décision publique. La gouvernance substitue à la coercition un cadre général de « self-directed human interaction »[[R. WOLFE, op.cit., p.633; voy. C. PLANÇON, « La gouvernance et la diversité des cultures dans la régulation juridique. Illustration au Sénégal et en France », in C. EBERHART, Droit, gouvernance et développement durable, Cahiers d’anthropologie du droit, 2005, pp. 223-240.
]]. L’acteur n’est plus seulement le destinataire de la norme ni sa docile cheville ouvrière. Il s’agit maintenant de l’associer d’une manière ou d’une autre à la formation de la norme, le convaincre de participer à l’élaboration de celle-ci parce qu’il peut contribuer à la rendre plus désirable et efficace.
Deuxièmement, la gouvernance n’opère plus comme un synonyme de gouvernement mais comme un terme alternatif qui situe le pouvoir dans un lieu d’échange à l’intersection de la sphère économique, la sphère publique et la sphère associative.
Il reste difficile de trancher si l’émergence du gouvernement à distance entérine le dégraissage de l’autorité publique face à ses nouvelles missions ou si elle lui permet au contraire d’investir de nouveaux domaines de la vie sociale. Pour d’aucuns, l’émergence du paradigme de la gouvernance représente, en l’appréciant ou en le critiquant, le triomphe d’une rationalité anti-étatiste puisqu’elle puise son effectivité du côté des individus, des communautés locales et des marchés: la gouvernance disqualifie l’Etat tout en privatisant la délibération politique[[HEWITT DE ALCANDARA, « Du bon usage du concept de gouvernance », Revue internationale de sciences sociales, 1998, n°155, p. 109-118.
]]. Mais d’autres acteurs, suivant en cela les théoriciens du management Osborne et Gaebler, soutiennent que les tendances actuelles renforcent l’autorité publique en ce qu’elles l’amènent à affiner et restructurer ses fonctions[[D. OSBORNE, T. GAEBLER, Re-inventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, Massachussets, Addison-Weasley, 1992, p.32; J. COMMAILLE, « De la « sociologie juridique » à une sociologie politique du droit », in J. COMMAILLE, L. DUMOULIN, C. ROBERT, La juridicisation du politique. Leçons scientifiques, Librairie générale de jurisprudence, 2000, p. 40.
]]. Le rétrécissement apparent de l’autorité publique, loin de l’affaiblir, lui permettrait d’infiltrer plus finement de nouveaux domaines d’action. La gouvernance ne renonce pas aux ambitions régulatrices de l’Etat social mais supporte au contraire une planification douce et profonde du social, alliant principes directeurs et normes extrêmement détaillées. L’Etat ne disparaît pas. Il n’est pas un acteur comme les autres mais devient le lieu de coordination et d’animation de la norme. De nombreux auteurs ont ainsi souligné, pour s’en réjouir ou pour le déplorer de nouveau, la contractualisation progressive de l’action administrative, l’efflorescence des partenariats public/privé, et l’irruption d’un nombre croissant d’entremetteurs non étatiques dans l’application de la norme collective[[F. OST, M. VAN DE KERCHOVE, De la pyramide au réseau?, op.cit., p. 144.
]]. Parmi les expressions possibles de ce nouvel art de l’efficience politique, deux perspectives méritent à ce titre une mention particulière. La première est une régulation d’inspiration welfariste – à savoir une conception de l’Etat-providence basée sur la négociation entre les différents intérêts sociaux – articulée d’une part autour de l’existence de conflits portant sur l’idéologie, les buts et les intérêts des acteurs, et de l’autre, autour de relations de pouvoir différenciées selon les partenaires. En somme, on mélange le modèle de la concertation sociale et civile avec un échelonnage de procédures de consultation plus ou moins intégrées au processus décisionnel et plus ou moins contraignantes pour l’autorité centralisatrice. La seconde développe s’inspire des idées du NPM (New Public Management) et développe plutôt une régulation « par objectif » ou « par qualité »: le développement des techniques d’audit, d’inspections, de création d’agences administratives et d’étalonnage de performance trace alors les contours d’une nouvelle grille d’intelligibilité de la rationalité gestionnaire.
Dans ces différents cas – autorégulation, régulation corporatiste, New Public Management – la difficulté de situer la gouvernance par rapport aux espaces publics institutionnalisés tient aux instruments qu’elle mobilise, à savoir remplacer les mécanismes d’autorité par des processus visant à construire des relations de confiance et par conséquent des engagements communs à agir entre les acteurs. La gouvernance étend la palette de ses outils normatifs au dehors du champ juridique proprement dit et s’affirme comme une sorte de méta-droit qui fait interagir des logiques qui, autrement, seraient jugées irréconciliables. La gouvernance s’analyse ainsi comme une « loi en contexte »[[Voir M. VAN HOECKE, Law as Communication, Oxford, Hart Publishing, 2002.
]], utilisant les théories et les modes d’analyse propres aux sciences sociales, parmi lesquelles la science politique, la statistique, l’économie ou la sociologie[[Voir F. SNYDER, « The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques », Modern Law Review, n°56, 1993, pp.19-54.
]]. La spécificité de la norme juridique par rapport à d’autres dispositifs normatifs devient moins évidente ; les standards techniques se juridicisent tandis que l’efficience de la norme juridique demande une technicisation croissante et un rapport plus étroit avec les différentes sphères du social »[[J. PITSEYS, « Le processus de Bologne », op.cit., p.158.
]]. Par ailleurs, les sciences humaines et sociales investissent le champ du droit, et élaborent des « rapports d’autorité et de force qui créent, modifient, appliquent les normes juridiques sans s’identifier à elles »[[J. CHEVALLIER, « L’ordre juridique », in J. CHEVALLIER, D. LOSCHAK, R. DRAÏ, A. KREMER-MARIETTI, P. DUPIRE, D. BOURCIER, S. BRUXELLES, T. IVAINIER, A. FENET, C. THUAN, D. RASY (éds.), Le droit en procès, sous la direction de Presses Universitaires de France, 1983, p.38.
]]. Elles se mettent au service du législateur dans la mesure où elles offrent la possibilité d’une maîtrise dans la connaissance des faits sociaux[[Et ce à la fois en amont, dans la phase de préparation, et en aval lors de la phase d’application et d’évaluation d’impact de la prise de décision.
]] . D’une part, le droit se sert du social pour assurer une certaine prescriptivité. De l’autre, le social pénètre au sein même du champ juridique, les sciences statistiques ou managériales proposant presque de nouvelles manières de rédiger et concevoir la loi.
Le discours de la gouvernance va, parmi d’autres facteurs, accompagner l’émergence d’une nouvelle définition, plus opérationnelle, de la société civile. Le libéralisme politique considère la société civile comme un ordre émergeant de l’association des individus et indépendant de l’Etat, chargé de faire contrepoids à l’autorité publique: la société libérale se concevrait ainsi à travers le face-à-face entre une société civile expurgée des strates intermédiaires, tels que les syndicats, les cultes ou les corporations par exemple, qui diviseraient les individus, et un Etat exerçant son mandat « à l’abri des puissances occultes qui font écran entre le peuple et les mandataires officiels »[[J.G. BELLEY, “Gouvernance et démocratie dans la société neuronale », in L. CARDINAL, C. ANDREW, La démocratie à l’épreuve de la gouvernance, Presses de l’Université d’Ottawa, 2000, p. 153.
]]. Le discours de la gouvernance, lui, conçoit la société civile comme une instance médiatrice entre l’Etat, le marché et les citoyens. La littérature consacrée à la gouvernance porte soit une critique radicale de la société libérale, dans la mesure où la gouvernance est censée prendre à la fois distance avec le marché et avec les canons de la démocratie libérale représentative, soit une tentative de trouver une voie alternative entre conception étatiste et volonté de « moins d’Etat », limitant les intrusions du gouvernement sans laisser les biens publics se faire coloniser par la sphère privée[[B.R. BARBER, « Three Challenges to reinvent Democracy », in P. HIRST, S. KHILNANI (eds.), Reinventing Democracy, Cambridge, Blackwell Publishers, 1996, p.153.
]]. La différence entre ces deux approches est accentuée par le fait qu’elles sous-tendent des conceptions divergentes de la justice sociale et du rôle du marché. Néanmoins, elles tendent toutes deux à vouloir créer une espace-tampon se caractérisant par sa sensibilité à l’intérêt commun, autant que par son fonctionnement autonome par rapport à l’Etat. Cet espace, la société civile, ne constitue plus le refuge des activités privées, mais au contraire une place publique affranchie des systèmes productifs et administratifs. La société civile doit faire face à la pression exercée par l’Etat mais aussi également par le système économique. Elle dépasse les liens verticaux et hiérarchiques de l’Etat et les liens horizontaux du marché. Par ailleurs, elle joue un rôle actif dans le processus de décision politique[[Voir. B.R. BARBER, op.cit., p.151.
]]. La société civile ne désigne plus un mode de contrôle public ou l’espace de formation de l’opinion. Elle devient partie intégrante de la représentation politique et du processus de décision.
Une telle redéfinition présente un triple avantage pour la réflexion normative. Elle permet de distinguer société civile et marché tout en rendant compte de leur interpénétration[[Ce faisant, nous nous distançons de la définition que Jean Cohen donne de la société civile comme étant « l’ensemble des associations et des réseaux auxquels les individus adhèrent librement dans le but de se consacrer à une activité qui a sa fin en soi: revendication de droits, culture, religion, famille ». Nous éprouvons quelques difficultés à voir en quoi des revendications de type religieux ont davantage une fin en soi que la revendication de droits ou d’avantages socio-économiques, à moins d’assimiler cette fin en soi à la dimension « existentielle » des premières et refuser simultanément cette dimension aux secondes. Nous éprouvons des réticences plus générales à tracer une frontière entre les revendications « pures » de la société civile et l’affirmation de simples intérêts par la société économique. Voir P. CONSTANTINEAU, « l’évolution de la société civile dans le contexte de la mondialisation », in P-Y. BONIN, Mondialisation. Perspectives philosophiques, Paris, L’Harmattan, Presses de l’Université Laval, pp. 59-72.
]]. Elle relégitime l’action publique là où elle se trouvait la plus décrédibilisée tout en remettant en question les frontières de l’activité étatique[[« Les Etats-nations souverains ont revendiqué comme leur trait distinctif le droit de déterminer le mode de direction s’appliquant sur leur territoire à chaque activité, que ce soit pour l’assumer eux-mêmes ou pour fixer les limites à l’intérieur desquelles d’autres instances l’exerceraient. Ils revendiquaient ainsi le monopole de la fonction de gouvernance (…) Mais la gouvernance ne se réduit pas à une province de l’Etat. C’est une fonction qui peut être exercée par toute une gamme d’institutions et de pratiques publiques ou privées, étatiques ou non, nationales ou internationales », P. HIRST, G. THOMPSON, « Globalisation and the future of the Nation State », Economy and Society, 1995, n°24, 3, p.422.
]]. Mais, surtout, elle permet de penser les conditions de création de cette confiance qui est au principe du discours de la gouvernance. Si la notion de décentralisation est aussi centrale pour la gouvernance, c’est précisément parce que celle-ci repose sur l’insertion de la société civile et la redéfinition de son rôle dans le processus de décision publique. Une telle redéfinition procède d’une réflexion sur la nécessité et les conditions d’émergence de l’assentiment des acteurs.
Gestion sociale :
l’introduction des concepts de procédure et de transparence
La gouvernance désigne donc une technique de gestion sociale reposant sur la création d’une relation de confiance entre les différents partenaires du processus de décision politique. Cette relation de confiance doit faciliter la coopération entre les acteurs, simplifier leurs transaction et rendre plus disponible l’accès aux connaissances et expériences des autres acteurs. Elle permet dès lors de produire une norme plus efficace mais aussi plus effective puisque les acteurs y consentiraient plus facilement.
Plus le droit est à la fois contesté et sollicité en tant que moyen de régulation politique et de structuration sociale, « plus s’accroît aussi la charge de légitimation que doit supporter la genèse démocratique du droit »[[J.HABERMAS, Droit et démocratie, op.cit., p. 457.
]]. Le discours de la gouvernance entend surmonter cette difficulté. Ce faisant, il doit affronter une tension « entre deux pôles idéal-typiques que seraient le règne de l’expert manipulant l’opinion et l’auto-déploiement d’un espace public régi par la raison communicationnelle »[[J.M. FOURNIAUX, « Les figures de concertation à la française », in M. CARIEPY, M. MOUE (dir.), Ces réseaux qui nous gouvernent, Paris, L’Harmattan, 1997, p. 381.
]]. Cette tension est d’autant plus difficile à appréhender que la participation des acteurs représente elle-même une stratégie de connaissance et de contrôle continu de l’espace social. Comment produire une norme effective sans aliéner les acteurs du processus de décision? Comment articuler ensemble création de confiance et autonomie des acteurs ? Dans ce cadre, le nouveau discours de la régulation publique opère un glissement dans la manière dont la norme se fonde, s’applique et se légitime, dans la mesure où la légitimation de celle-ci ne provient plus ni d’un principe substantiel (le droit naturel par exemple) ni d’une source formelle clairement identifiée (la loi, la coutume) mais d’une procédure.
L’introduction de la notion de procédure doit permettre de gérer la complexité sociale mieux que ne le ferait une source normative fixe. La conception procédurale du droit permet en effet d’intégrer plus facilement les attentes des acteurs puisque le contenu de la norme est supposé dériver de leurs interactions. Le droit crée des attentes sociales par rapport à la norme mais en retour son contenu et son effectivité sont également influencés par ces attentes[[L. FULLER, « Law as an instrument of social control and law as a facilitation of human interaction », in LEGAZ Y LACAMBRA (ed.), Die Funktionen des Rechts, ARSP Beiheft, Frans Steiner Verlag, Wiesbaden, 1974, pp. 99-105.
]]. Dans ce cadre, la conception procédurale du droit est supposée contribuer plus finement à l’intégration de ces attentes au sein de la sphère juridique. A un premier niveau, elle agit comme une procédure légitimatrice permettant de fonder les systèmes normatifs sur une autre base que leur simple positivité. A un deuxième niveau, elle permet dès lors de stabiliser les attentes des acteurs. D’une part, les interactions entre acteurs finissent par être intégrées socialement sous la forme d’une norme juridique positive[[N. LUHMANN, A sociological Theory of Law, London & Boston, Routledge, 1985.
]]; d’autre part, la procédure est supposée maintenir la connexion entre la norme juridique et la manière dont celle-ci est vécue, interprétée, appliquée et appréciée par la communauté juridique[[M. VAN HOECKE, Law as Communication, op.cit., pp. 64-66 et pp. 176-178.
]]. Dans ce cadre, le caractère discursif du processus de formation de la norme, loin de présenter une conception faible de la norme juridique, est censé l’ancrer plus profondément dans l’espace social et reposer sur un consensus social plus large, ou du moins aménager des conditions de réception de la norme plus finement adaptées au contexte d’application de celle-ci.
Le discours de la gouvernance s’inscrit précisément dans cette perspective procédurale. La gouvernance s’affirme comme un système articulant d’autres systèmes dans la formation de la norme. Mais elle se présente surtout comme un mode de gestion et de légitimation sociale de la norme puisque la confiance des acteurs dans le processus dépend du sentiment que celui-ci est justifié, ou du moins qu’il n’est pas contraire à leurs intérêts. Par conséquent, le discours de la gouvernance publique se présente à la fois comme une conception alternative de la démocratie et de la délibération publique mais aussi comme une grille d’analyse globale permettant de combiner les principes de légitimité et d’efficacité. La mise en rapport, à travers l’idée générale d’une procéduralisation progressive du droit, de l’idée de délibération publique et de l’idée de gouvernance laisse donc espérer que les problèmes de légitimité puissent être considérés autrement que « comme une variable aléatoire des problèmes de régulation »[[J. HABERMAS, Droit et démocratie, op.cit., p. 458.
]]. Elle permet à l’inverse d’imaginer la mise en place d’un « droit délibératif » comme un objectif raisonnable et compatible avec une action publique efficace. C’est le principe de transparence qui va permettre de coaguler ces différents impératifs. De manière générale, le principe de transparence désigne l’ensemble des circonstances qui doivent rendre la décision publique accessible à ceux qu’elle concerne, au niveau de son contenu et à celui de son processus de formation. Il recouvre ici pour la gouvernance deux types de champs lexicaux.
Entendue en son sens restreint, la transparence vise la transmission d’un certain nombre d’informations objectives destinées à éclairer le citoyen dans son choix politique. Elle est destinée à fournir un environnement d’information permettant à l’acteur de se déterminer en toute rationalité. Elle doit, à ces fins, rendre visible le fonctionnement des différentes organisations et parties en charge de l’action publique. Elle se traduit le plus couramment, mais pas uniquement, par le droit d’accéder aux documents issus de ces institutions. A cet égard, la transparence obéit d’une part à une logique de service. Le citoyen contrôle la gestion des organismes en charge de l’action publique: c’est par exemple la tâche que se fixe l’organisation Transparency International, pour laquelle le principe de transparence représente avant tout un outil pour améliorer les services publics et lutter contre la corruption. Elle correspond d’autre part à une logique de légitimation politique qui assimile la gouvernance à une forme de gouvernement parmi d’autres et la soumet à ce titre à un principe de publicité.
Entendue néanmoins dans un sens plus large, la transparence désigne une logique de fonctionnement à laquelle les organisations devraient idéalement toujours se plier. D’un point de vue descriptif, la transparence recouvre ainsi la traçabilité interne du fonctionnement des organisations en charge de l’action publique. Elle permet aux différents niveaux et modules d’action de communiquer entre eux. Elle se confond, parfois au prix d’un abus de vocabulaire, avec les techniques de participation et de responsabilisation des acteurs. Et d’un point de vue normatif, la transparence implique de rendre le processus accessible à tous, disponible, immédiat, plein et entier au regard. Elle doit également, plus largement, faire coïncider la décision avec l’expression de l’ensemble des cellules d’action impliquées dans le processus normatif. Le principe de transparence occupe à ce titre une double place dans le discours de la gouvernance et son tournant procédural[[M. SENELLART, « Secret », in Les arts de gouverner, Paris, Seuil, 1995. Michel Senellart analyse la manière dont l’activité administrative se définit originairement en rapport avec la notion de raison d’Etat et se déclinait à ce titre sous le mode de la discrétion: l’action du souverain doit être spectaculaire mais ses ressorts doivent rester secrets.
]].
D’une part, la communication de l’information politique est nécessaire pour assurer les fonctions cognitives, légitimantes et instituantes de la procédure. La transparence doit orienter le comportement des acteurs, et favoriser leur adhésion aux critères de ce qu’est jugée une procédure « correcte », c’est-à-dire produisant un résultat juste, effectif, ou efficace en fonction des objectifs qui lui sont assignés. La visibilité des institutions est une condition nécessaire à la création de la confiance qui joint par leurs bouts une défiance nécessaire et une confiance espérée. A défaut de visibilité directe, seule la confiance aveugle ou le regard direct créent l’adhésion du citoyen[[A. GIDDENS, Modernity and Self-Identity, op.cit., Stanford University Press, Stanford, 1991, p. 19.
]]. L’organisation de la défiance permet alors, paradoxalement, aux institutions publiques d’acheter au citoyen un mandat assez large pour gérer les tâches complexes qui sont les leurs.
D’autre part, la gouvernance se présente elle-même comme un facteur de transparence. En effet, les procédures de décision mises en place par la gouvernance représentent d’elles-mêmes un travail de sélection et d’interprétation de sens et organisent la manière dont les acteurs rentrent en interaction et organisent donc leur communication intersubjective. La procédure elle-même participe à la circulation de l’information politique dans la mesure où elle met en place des lieux d’interaction entre les acteurs et doit créer une situation de confiance suffisante pour qu’ils acceptent de mettre en commun et donc de communiquer leurs expériences, leurs attentes, leurs intérêts. Si le principe de transparence conserve donc une dimension de publicité politique comprise comme visibilisation de l’information, il recouvre donc aussi une dimension procédurale. L’échange, la compréhension, la comparaison, l’évaluation et, dans le meilleur des cas, la délibération entre les acteurs contribuent eux-mêmes au processus de visibilisation et de compréhension de l’information politique. Le principe moderne de publicité offrait au citoyen un siège de spectateur critique: le discours de la gouvernance l’inclut au sein même du processus de décision. La transparence n’est plus l’outil de la distinction Etat/société mais le moyen de les reconnecter l’un à l’autre.
