Réforme de la PAC 2013: Regard critique sur les propositions de la Commission

Par webmaster

Table des matières

Introduction

1. Moteurs et calendrier de réforme

1.1. Pourquoi 2013 ?

1.2. De la consultation à la co-décision

2. Une réforme à la hauteur de nos attentes ?

2.1. Une communication pleine d’espoir

2.2. Des propositions législatives décevantes

2.2.1. Les propositions à la lumière de nos recommandations

2.2.2. Les contre-propositions des écologistes

3. Conclusion et perspectives futures

Introduction

Si l’agriculture ne représente qu’un faible pourcentage du PIB de l’UE, elle fournit néanmoins de l’emploi à près de 40 millions de citoyens européens[[Chiffre donné par la fédération des agriculteurs européens, principal et plus puissant lobby agricole à Bruxelles, le COPA-COGECA. (Cfr COPA-COGECA, The reaction of EU farmers and Agri-cooperatives to the Commission’s legislative proposals)

]] et couvre près de la moitié du territoire de l’UE, ce qui la place au rang de principale gestionnaire de nos ressources naturelles. Par ailleurs, l’agriculture revêt une importance cruciale pour la vitalité de nos zones rurales et joue un rôle social majeur en matière de santé publique. Enfin, c’est elle qui répond à l’un de nos besoins humains les plus fondamentaux – l’alimentation. Pour toutes ces raisons, et parce que le modèle agricole dominant nous conduit droit dans le mur, les enjeux liés à la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) en 2013 sont colossaux. Cette réforme nous donne l’opportunité d’inverser la tendance et de changer de cap comme en appelle José Bové dans son dernier ouvrage[[J.BOVE, G.LUNEAU , Changeons de cap, changeons de PAC! Vers une agriculture paysanne au service des citoyens, Editions Alternatives, Paris, 2012

]].

1. Moteurs et calendrier de la réforme

1.1 Pourquoi 2013 ?

La réforme de la PAC se dessine parallèlement aux négociations sur le budget de l’UE pour la prochaine période financière, 2014-2020. Cette concordance de calendrier n’est pas une coïncidence; le premier débat étant hautement conditionné par le second. En effet, qui dit remaniement budgétaire, dit opportunité de rebattre les cartes d’une politique que l’on critique souvent pour son conservatisme et sa ‘dépendance au sentier'[[Le concept de ‘dépendance au sentier’, path dependency, est souvent utilisé en sciences politiques pour décrire l’inertie et la résistance au changement de la PAC.

]]. Opérer une ‘grande’ réforme de la PAC (par opposition à certaines réformes à mi-chemin d’une période financière, comme le bilan de santé en 2008) en même temps que la redéfinition de son budget n’est donc pas un hasard.

La pression budgétaire est identifiée par les spécialistes des politiques publiques comme un moteur de changement, pouvant provoquer des réformes substantielles. Ceci est d’autant plus vrai pour la PAC qui représente encore aujourd’hui près de 40% du budget total de la l’UE. Une part budgétaire qui, en plein contexte d’austérité, est de plus en plus difficile à justifier aux yeux du contribuable. Malgré la forte promiscuité entre ces deux débats, la dimension budgétaire n’est pas la seule à conditionner la réforme de la PAC. D’autres facteurs institutionnels, politiques et socio-économiques en influencent également la portée. Parmi les plus importants on notera: l’extension de la co-décision[[Le Parlement européen est à présent co-législateur, c’est-à-dire qu’il a le pouvoir d’amender officiellement, les propositions de la Commission, au même titre que le Conseil des Ministres. Dans le passé, la réforme de la PAC était principalement le résultat de négociations entre la Commission et le Conseil.

]] à la PAC, la participation des 12 nouveaux Etats Membres à la réforme, l’envolée des prix des denrées alimentaires, la demande croissante en provenance des pays émergents, la volatilité des marchés, la baisse inexorable du nombre d’agriculteurs en Europe, le changement climatique et la raréfaction des ressources, l’érosion génétique etc. Autant de facteurs que la réforme de la PAC ne pourrait ignorer.

1.2 De la consultation à la co-décision

Avril 2010: une première étape importante du débat fut franchie à l’ouverture de la Grande Consultation Publique, lancée par le Commissaire européen en charge de l’Agriculture et du Développement Rural, le Roumain Dacian Ciolos. Cette consultation avait pour but d’éclairer le Commissaire sur les enjeux principaux de cette réforme et de lancer les premières pistes de transformation. Ce fut un grand succès, aussi bien du point de vue de la méthode, en misant sur une approche de concertation, que sur le fond, étant donnée la place prioritaire accordée au lien agriculture-environnement, à la diversité intrinsèque de l’agriculture européenne et à la sécurité alimentaire, définie sur base du rapport de O. De Schutter[Rapport sur le droit à l’alimentation, [http://srfood.org/index.php/fr/right-to-food

]]:

La sécurité alimentaire ce n’est pas seulement l’approvisionnement ou la disponibilité des aliments, c’est aussi (…) l’accessibilité pour tous à une alimentation saine. (…). L’Europe serait à la hauteur de son ambition et la PAC à la hauteur de ses missions si nous faisions que cette accessibilité soit assurée pour tous les Européens[B. HERVIEU, La PAC post 2013 – Conférence sur le débat public, Bruxelles, 19-20 Juillet 2010. [http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/conference/index_fr.htm

]].

Articulées autour de quatre points clés, les attentes des citoyens vis-à-vis de la nouvelle PAC furent au cœur de cette consultation:

Une offre alimentaire saine et sûre.
La garantie d’une utilisation durable des terres.
Des activités qui soutiennent les communautés et les régions rurales.
La sécurité de l’approvisionnement alimentaire[[J.BOVE, G.LUNEAU, Changeons de cap, changeons de Pac : Vers une agriculture paysanne au service des citoyens, Editions Alternatives, 2012, p.167.

]].

En jetant un regard rétrospectif sur cette consultation, José Bové commente en 2012:

On croit rêver (…). Personne n’a demandé le renforcement de la compétitivité des entreprises de l’agroalimentaire, personne n’a réclamé le développement des biotechnologies ‘pour lutter contre la faim dans le monde’ et personne n’a revendiqué la mise en place d’une agriculture duale avec les agri-managers d’un côté et les petits paysans aux fermes chancelantes de l’autre. Visiblement les lobbies de l’agro-industrie ont boudé la consultation démocratique…[[Ibid., p.168.

]].

En guise de clôture de la consultation, le Commissaire Ciolos organisa une grande conférence en juillet 2010, réunissant acteurs politiques, citoyens, représentants de l’industrie et acteurs de la société civile, toutes sensibilités confondues, et visant à synthétiser quelques messages clés véhiculés tout au long de la consultation. A l’issue de cette conférence, l’espoir était de mise également, tant les points saillants de cet événement étaient en ligne avec nos revendications.

Sur le volet environnemental, la conférence dédia une place importante au concept de « biens publics », le successeur de la « multifonctionalité » que l’on a souvent utilisé au fil des réformes de la PAC pour décrire la pluralité de fonctions remplies par l’agriculture, mais aussi pour justifier la maintenance des paiements directs[Les paiements directs soutiennent les revenus des agriculteurs sans être liés à la production. (…). La réforme de la politique agricole commune opérée en 2003 a mis en place un nouveau système de paiements directs, dénommé régime de paiement unique, qui ne lie plus les aides à la production. Le paiement unique a pour objectif principal de soutenir les revenus des agriculteurs. En contrepartie, ceux-ci s’engagent à respecter les normes de protection de l’environnement, le bien-être des animaux et la sécurité alimentaire et à veiller au bon entretien des terres. Explication officielle de la Commission européenne sur le site de la DG Agriculture et Développement Durable [http://ec.europa.eu/agriculture/grants/index_fr.htm

]] dans le cadre de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

Aujourd’hui, la prise de conscience que l’agriculture produit des biens d’intérêt public, non rétribués par le marché (tels que des services environnementaux ou écosystémiques) gagne en crédibilité au-delà des sphères écologiques, comme en témoigne le discours de clôture de cette conférence publique (juillet 2010):

L’intérêt de la PAC en tant que soutien à la production de biens publics est énorme. Dans ce contexte, quatre questions émergent : la définition de ces biens, les critères qui conditionnent leur rémunération, la hauteur et la nature de cette rémunération[Extrait traduit du discours de clôture de A. Matthews: A.MATTHEWS, The CAP post 2013 – conference on the public debate, Brussels 19-20 July. [http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/conference/index_en.htm

]].

Enfin, sur la diversité intrinsèque de l’agriculture européenne – diversité aujourd’hui menacée par la dominance du modèle industriel et l’expansion des OGM – le discours en juillet 2010 était ambitieux. Ainsi, B. Hervieu, en guise de clôture, présenta cette diversité comme un atout, et non un handicap en termes de compétitivité, et nous invita à regarder l’Europe comme miroir ou microcosme des diversités des agricultures du monde et non pas comme dépositaire d’un modèle standard[[B. HERVIEU, La PAC post 2013 – Conférence sur le débat public, Bruxelles, 19-20 Juillet 2010. http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/conference/index_fr.htm.

]].

De manière générale, l’impression qu’un vent nouveau soufflait sur la DG Agriculture de la Commission gagna du terrain et de nombreux acteurs, dont Ecolo, accueillirent favorablement cette nouvelle impulsion.

Après cette consultation publique, plusieurs échéances importantes ont structuré le débat jusqu’à aujourd’hui, à l’heure des négociations au Conseil des Ministres et au Parlement européen, qui, depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, possède un rôle de co-législateur (avec le Conseil des Ministres) en la matière.

18 novembre 2010: Publication de la Communication de la Commission pour présenter les grandes options potentielles de réforme[[Communication de la Commission,

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0672:FIN:fr:PDF

]]

23 juin 2010: la réponse du Parlement européen à cette communication, le rapport du conservateur allemand, A. Dess. Rapport qui, après plus de 1600 amendements et un travail considérable de la part du Groupe des Verts/ALE, conserva les éléments les plus ambitieux du texte original de la Commission

29 juin 2011: publication de la proposition de la Commission pour le budget de l’UE pour la période 2014-2020. Ce texte propose un ‘gel’ des dépenses agricoles en termes absolus: un budget total de € 371,7 milliards sur 7 ans, avec €281.8 milliards pour le premier pilier de la PAC (paiements directs et mesures de marché) et €89.9 milliards pour le second (développement rural)[European Commission, A budget for Europe 2020, SEC(2011) 867 final, COM(2011) 500 final, 29.06.2011, Brussels, p.17 [http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf

]]. Cette proposition comprenait également une ‘fiche politique’[Communication of the European Commission, A Budget for Europe 2020 – Part II: Policy fiches, COM(2011) 500 final, Brussels, 29.06.2011, [http://europa.eu/press_room/pdf/a_budget_for_europe_2020_-_part_ii_policy_fiches_en.pdf

]] annonçant déjà la couleur des propositions législatives quelques mois plus tard.

Budget UE 2007-2013, comparé aux propositions pour 2014-2020

Budget de la PAC 2014-2020, tel que proposé par la Commission[European Commission, A budget for Europe 2020, SEC(2011) 867 final, COM(2011) 500 final, 29.06.2011, Brussels, p.17 [http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_fr.pdf

]]

12 octobre 2011: publication des propositions législatives de la Commission sous la forme de 7 propositions de règlements[Pour retrouver l’entièreté du paquet législatif déposé par la Commission [http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/index_fr.htm

]].

Juin 2012 : date approximative de remise des premiers rapports du Parlement européen amendant les propositions de la Commission. Fixer une date d’adoption de ces rapports est à ce stade très périlleux, étant donnée l’incertitude qui règne au sein même de la Commission Agriculture du Parlement européen (AGRI). En effet, plusieurs options ont été envisagées par les eurodéputés au cours des derniers mois: 1) la Commission AGRI attend qu’un accord soit bouclé sur les nouvelles perspectives financières (le budget 2012-2014) avant d’adopter ses rapports, 2) elle adopte des amendements mais pas de rapports définitifs, 3) elle adopte les rapports avant d’entrer en négociation avec le Conseil sur le budget de l’UE. Dans ce dernier cas de figure le vote en plénière ne se baserait que sur les amendements, avec un vote final de la plénière après la conclusion de l’accord sur le budget de l’UE[[AGRFACTS, N°08-12, 27.01.2012

]]. C’est ce scénario qui domine actuellement sein du Parlement européen: pas de vote sur la PAC avant celui sur le budget.

La répartition des rapports au sein des groupes politiques du PE est un élément hautement politique[[Pour chaque rapport, le Parlement européen nomme un « Rapporteur » qui est chargé d’en rédiger la première version, mais aussi de mener le processus à bien jusqu’à un accord potentiel avec le Conseil et la Commission. Le choix du rapporteur et la répartition des rapports au sein des différents groupes politiques est donc un élément très important, étant donnée l’influence du rapporteur (et de sa couleur politique) sur l’ensemble du processus.

]]. Elle doit refléter le rapport de force au sein du Parlement, certes, mais ne devrait en aucun cas être un instrument d’exclusion d’une famille politique en particulier. Or, c’est malheureusement le scénario auquel nous assistons aujourd’hui. En effet, sur les 7 rapports à rédiger en réponse aux propositions de la Commission: 3 ont été attribués à Luis Manuel Capoulas Santos du groupe socialiste (dont les deux plus importants portant sur les paiements directs et le développement rural), et 3 au groupe conservateur (dont le rapport sur l’organisation commune des marchés des produits agricoles). Aucun rapport n’a donc été attribué aux Verts et aux Libéraux, les deux forces de changement au sein du Parlement européen. Cette répartition confirme parfaitement la réputation ultraconservatrice de la Commission AGRI, où siègent ex-ministres de l’agriculture, représentants de lobbies agricoles, et autres acteurs résistant au changement.

2012 – 2013: négociations intra- et inter-institutionnelles sur le paquet législatif de la PAC post 2013.

1 janvier 2014: entrée en vigueur théorique de la nouvelle PAC

Notons également que des rumeurs courent actuellement à Bruxelles sur le risque de retards irréversibles dans la procédure, qui repousseraient l’entrée en vigueur de la nouvelle PAC au 1er janvier 2015.

2. Une réforme à la hauteur de nos attentes?

Il est bien entendu trop tôt pour dresser un bilan définitif de cette réforme mais la communication de la Commission en novembre 2010 et les propositions législatives d’octobre 2011 nous permettent de tirer quelques conclusions préliminaires.

2.1 Une communication pleine d’espoir

Le 18 novembre 2010, le Commissaire Ciolos publiait sa communication annonçant les grandes orientations possibles pour le futur de la PAC. Ecolo avait alors salué les nouvelles perspectives positives annoncées dans cette communication, tout en restant prudent, en particulier sur le volet de régulation des marchés agricoles auquel il n’est fait nulle mention dans le texte de la Commission.

Il y avait pourtant de quoi se réjouir dans le discours du Commissaire Ciolos, en réelle rupture avec celui de ses prédécesseurs. Cette rupture était illustrée notamment par l’annonce de l’abandon des références historiques, le plafonnement des aides directes, une distribution des aides sur une base réformée (une combinaison de critères socio-économiques et environnementaux), un recentrage et un rééquilibrage plus équitable entre Etats mais aussi entre agriculteurs et secteurs. On y trouvait également l’idée qu’un véritable partenariat entre agriculteurs et société devait être créé, contrastant ainsi avec la situation de ‘dépendance’ dont souffrent les agriculteurs aujourd’hui. Enfin, ce texte annonçait un renforcement considérable du lien entre les aides PAC et des pratiques agricoles durables, allant au-delà des standards minimalistes de ‘l’éco-conditionnalité’. De manière générale, le texte faisait état d’une plus grande prise en compte de la situation socio-économique des agriculteurs en Europe : la mention d’un soutien aux ‘petites fermes’, la création d’emploi au niveau local pour maintenir la vitalité des zones rurales et la prise en compte de la notion d’agriculteurs ‘actifs’, etc. en sont quelques illustrations.

Ecolo avait aussi accueilli favorablement le constat dressé par le Commissaire Ciolos sur les défis du 21e siècle, présentés comme véritables moteurs de la future PAC:

Sécurité alimentaire (du point de vue de la qualité, de la quantité et de la diversité)
Améliorer le rôle de l’agriculture dans la gestion durable des ressources naturelles (lien avec les défis du changement climatique, de la raréfaction des ressources, de la perte de biodiversité, etc.)
Améliorer le rôle de l’agriculture dans l’équilibre territorial (cfr. cohésion sociale et territoriale)

Malgré ces avancées intéressantes, le texte présentait certaines lacunes et dérives inquiétantes. Premièrement, on percevait déjà en filigrane une posture consensuelle motivée par une envie de « plaire à tout le monde ». On sentait ainsi, à côté de la réelle volonté de rupture, un conservatisme prononcé, maintenant la PAC dans sa structure actuelle en deux piliers et ne remettant aucunement en question le cadre néo-libéral imposé par l’OMC, un facteur qui conditionne toute prise de décision en matière de politique agricole. Deuxièmement, et en lien avec ce premier point, le texte faisait l’impasse sur la nécessité de relocalisation des systèmes agro-alimentaires (du producteur au consommateur) en lien avec les territoires. Par conséquent, nulle mention de l’impact de l’actuelle PAC sur les pays en voie de développement, et du dumping qui existe encore aujourd’hui (les aides directes permettant aux agriculteurs européens de vendre à bas prix sur les marchés internationaux).

2.2 Des propositions législatives décevantes

Près d’un an plus tard, suite à la réponse du Parlement à cette communication et à la publication des propositions pour le budget de l’UE 2014-2020[[Les propositions de la Commission pour le budget de l’UE pour la période 2014-2020 annoncent un gel en termes absolus des dépenses agricoles. Ces propositions sont actuellement en négociation au Conseil et au Parlement, qui, depuis le Traité de Lisbonne, a le rôle de co-législateur sur le budget de l’UE.

]], le Commissaire Ciolos publiait le 12 octobre 2011, ses propositions législatives pour le futur de la PAC[Pour l’entièreté du paquet législatif sur la réforme de la PAC, tel que proposé par la Commission: [http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/index_fr.htm

]].

A l’heure de cette publication, de nombreuses voix se sont élevées au sein de la société civile et du monde politique pour dénoncer le caractère peu ambitieux de ces propositions et pour exprimer une profonde déception vis-à-vis d’une réforme qui avait pourtant le potentiel de changer la donne. Que ces propositions ne répondent pas à nos attentes écologistes est bien entendu déplorable, mais nous pourrions nous en consoler si elles rencontraient au moins celles des citoyens européens, telles qu’exprimées clairement durant la consultation publique de 2010 (voir plus haut). Or, comme le souligne José Bové, la Commission a raté l’opportunité de réformer en profondeur la PAC, de lui offrir une nouvelle légitimité, mais surtout de répondre aux défis auxquels l’agriculture est confrontée:

Dans un contexte de réchauffement climatique, d’érosion des sols, de pollution des eaux et de perte de la biodiversité, de crise économique et sociale, les mesures présentées par la Commission européenne ne permettent pas de garantir le potentiel productif de l’agriculture européenne sur le long terme[[Communiqué de Presse, Groupe des Verts/ALE, Capitulation en rase campagne !, 12.10.2011

http://greens-efa.eu/fr/reforme-de-la-pac-4570.html

]].

Ecolo aussi s’est exprimé pour dénoncer les différents renoncements de la Commission qui traduisaient clairement une volonté de maintenir la PAC dans une logique de compétitivité internationale désastreuse : si rien ne change, les paysans vont continuer à disparaître et les ressources naturelles à se dégrader[Communique de Presse, Ecolo, Le Conseil européen doit se ressaisir et oser la transition de notre politique agricole, 20 octobre 2011, [http://web4.ecolo.be/?Le-Conseil-des-Ministres-europeens,3716

]]. Un an auparavant, en septembre 2010, Ecolo s’était déjà opposé à un scénario de prolongation de l’actuelle PAC.

Ce cas de figure catastrophique renforcerait la pression à laquelle sont soumis les agriculteurs et l’environnement et serait loin de pouvoir répondre aux défis du 21e siècle : quoiqu’il arrive des adaptations seront nécessaires entre 2013 et 2020, puis au-delà. Le modèle actuel n’est en tout état de cause ni stable, ni viable[[Note de Thérèse Snoy présentée au Bureau Politique, 20 septembre 2010.

]].

A cette époque aussi, Ecolo avait formulé quelques recommandations sur la voie à suivre pour engager la transition de notre modèle agricole. Il est pertinent de revenir sur nos revendications de l’époque pour jeter un regard critique sur les propositions de réforme, telles que publiées par la Commission le 12 octobre 2011.

2.2.1 Les propositions à la lumière de nos recommandations

Notre message principal est simple: la fin de tout soutien à des pratiques agricoles dont l’impact négatif sur l’environnement, la santé publique, la cohésion territoriale et sur l’agriculture du sud est avéré. Nous appelons donc à inverser la tendance actuelle, c’est-à-dire faire en sorte que les pratiques agricoles durables (au sens large du terme) et la production de qualité deviennent la règle et non plus une exception, reléguée au rang de ‘bonnes pratiques’. Aujourd’hui, ce sont toujours les plus grosses exploitations agricoles qui bénéficient le plus des aides de la PAC, mettant les plus petites exploitations agricoles et l’environnement sous pression. Sur les 14 millions d’agriculteurs en Europe, 10 millions ne touchent pas ou peu d’aides[[Communiqué de Presse, Groupe des Verts/ALE, Nouvelle PAC : capitulation en rase campagne !, 12.10.2011

http://greens-efa.eu/fr/reforme-de-la-pac-4570.html

]], et une étude récente de la Commission montre que 80% des bénéficiaires de la PAC reçoivent 20% des paiements directs[[http://ec.europa.eu/agriculture/funding/directaid/distribution_en.htm Voir aussi, AGRAFACTS N° N°15-12, 22.02.2012.

]].

Nos objectifs prioritaires:

La production d’une nourriture de qualité, saine et accessible à tous, et l’amélioration de la santé publique ;
Le maintien d’exploitations sur tout le territoire et la création de nombreux emplois qualifiés et non-délocalisables, avec des revenus équitables ;
La relocalisation de la production et de la consommation alimentaire en encourageant les filières de proximité
La conservation à long terme des ressources de base que sont l’eau et les sols ainsi que le renforcement de la biodiversité des écosystèmes comme des variétés cultivées et des races élevées ;
Le renforcement de la cohésion sociale et le patrimoine culturel lié au monde rural et à l’alimentation ;
Le respect de la souveraineté alimentaire, et le renforcement de l’agriculture des pays du Sud.

Nos propositions pour atteindre ces objectifs, au regard de celles de la Commission:

Une meilleure régulation des marchés agricoles :

Face à la volatilité croissance des prix, la spéculation financière sur les denrées alimentaires, la compétition accrue pour les terres arables (exacerbée entre autre par l’expansion des agro-carburants), la régulation des marchés agricoles se révèle être plus que jamais une nécessité. Même le G20 ne le conteste plus, comme en témoigne ses engagements pour une plus grande transparence des prix[[G20, Action Plan for Food Price Volatility and Agriculture, Ministerial Declaration, Paris, 22 and 23 June 2011.

]]. Une véritable régulation passe par une révision des règles de l’OMC au niveau international, et une réorganisation des filières au niveau local et régional.

Les propositions législatives de la Commission sont très timides, pour ne pas dire muettes, sur cet enjeu primordial. Outre le constat sur la nécessité de fournir des outils aux agriculteurs pour répondre aux situations de crise (telle que la volatilité des prix), les mesures proposées ne sont pas à la hauteur des enjeux.

La Commission propose en effet une ‘clause de sauvegarde’, afin de pouvoir répondre à des situations d’urgence (ex. la crise E-coli), et financée par une nouvelle ‘réserve de crise’, prévue dans les nouvelles perspectives financières. Ceci n’est pas critiquable en soi, mais ne fournit pas de solutions en amont des crises qui frappent régulièrement le secteur agricole. A cela, la Commission répondra certainement qu’elle a l’intention de soutenir et d’encourager les organisations de producteurs en opérant une révision des règles de concurrence (qui entravent actuellement l’action collective des producteurs), et via une « ré-organisation de la filière agro-alimentaire » (dont les outils sont néanmoins encore flous). Même si cette initiative doit être accueillie favorablement, son effet sur le terrain reste à prouver. Reste à voir si elle permettra aux producteurs de mieux s’organiser et de mieux orienter leur offre en fonction de la demande. Il ne semble pas y avoir non plus de propositions concrètes pour favoriser l’émergence de circuits-courts.

Enfin, la Commission propose un ensemble d’instruments de gestion des risques, sous la forme d’assurance et de mutualisation, pour compenser les agriculteurs en cas de mauvaise récolte, maladies animales, catastrophes météorologiques, etc. Comme le souligne la ViaCampesina, recourir à ce genre d’instruments, c’est financer publiquement les compagnies d’assurance, en faisant payer aux producteurs et aux contribuables les dégâts de la dérégulation[Coordination Européenne ViaCampesina, Propositions Législatives de réforme de la Politique Agricole Commune 2014-2020, décembre 2011 [http://eurovia.org/spip.php?article526

]].

En conclusion, les propositions de la Commission sur le volet de régulation des marchés restent à un niveau de ‘filet de sécurité’ et ne prévoient pas de solutions structurelles, en amont des problèmes auxquels sont confrontés les agriculteurs dans leurs activités.

Le renforcement du socle de règles de base pour une agriculture respectueuse des ressources et de l’environnement:

Rendre obligatoire la protection de la fertilité des sols et renforcer les mesures efficaces contre l’érosion et la pollution des sols ; rendre obligatoire la rotation accrue des cultures dans le cadre des paiements directs afin de décourager la monoculture. Des mesures doivent encourager la diversité dans la production végétale et l’élevage d’animaux en soutenant l’utilisation durable de variétés de plantes et de races d’animaux locales afin d’éviter une nouvelle érosion génétique[[Ce terme scientifique permet d’expliquer la perte de gènes ou de combinaisons de gènes tels que ceux trouvés dans les variétés de terroir adaptées aux conditions locales.

FAO, La FAO s’active pour stopper l’érosion génétique des plantes, Décembre 2011, http://fao.org/news/story/fr/item/113740/icode/

]].

Les propositions de la Commission contribuent-elles à la transition écologique de notre agriculture ? Sur la dimension environnementale de la PAC, la Commission a proposé ce qu’elle a baptisé le ‘verdissement’ (Articles 29 à 33 du Règlement 2011/0280), via le conditionnement de 30% des paiements directs à trois mesures environnementales, censées aller au-delà de l’éco-conditionnalité:

i) le maintien des pâturages permanents, ii) la diversification des cultures (un agriculteur doit pratiquer au moins trois cultures sur ses terres arables, dont aucune ne peut excéder 70 % des terres, et la troisième devant couvrir 5 % minimum), iii) le maintien d’une «surface d’intérêt écologique» d’au moins 7 % de la surface agricole (à l’exclusion des prairies permanentes), composée par exemple de bordures de champs, haies, arbres, jachères, particularités topographiques, biotopes, bandes tampons ou surfaces boisées.

Plusieurs critiques peuvent être formulées à l’égard de ces mesures.

Premièrement, le choix d’attacher 30% des paiements directs à ces mesures est totalement arbitraire et le résultat de compromis politiques au sein des services de la Commission. Pourquoi ne pas conditionner l’entièreté du premier pilier (paiements directs et mesures de marché) à des mesures environnementales ambitieuses et pragmatiques d’un point de vue agronomique?

Deuxièmement, le choix des mesures est hautement critiquable. La mesure visant au maintien des pâturages permanents risque d’avoir un effet totalement contre-productif étant donné qu’elle n’entrera officiellement en vigueur qu’en 2014 (proposée par la Commission comme nouvelle année de référence), ce qui laisse deux ans aux exploitants intensifs pour retourner un maximum de pâturages! La mesure appelant à une ‘diversification des cultures’ sera quant à elle incapable d’amorcer une véritable rotation des cultures, telle que nous l’entendons. 70% d’une exploitation c’est de la monoculture, malgré ce que défend la Commission. La mesure de diversification, telle que définie par la Commission, ne permettra pas non plus de répondre à certains défis écologiques majeurs, telle que la perte de fertilité des sols ou la dépendance de l’Europe aux importations de protéines végétales.

Enfin, les 7% de surfaces d’intérêt écologique, possèdent un réel potentiel, à condition que la définition de cette mesure soit améliorée et qu’elle survive aux attaques des lobbys agricoles et de l’industrie, qui condamnent ce soi-disant « retour à la jachère » en pleine crise alimentaire. Cet argument témoigne d’une vision archaïque de l’espace agricole, et ne prend pas en compte la contribution essentielle de la biodiversité à la productivité des sols.

En conclusion, les mesures de verdissement proposées par la Commission s’apparentent plutôt à un exercice cosmétique/discursif, qu’à une véritable transformation. Elles ne changeront pas fondamentalement la dynamique qui sous-tend les paiements directs, dont 70% restent de toute manière ‘non-verdis'[[NB: les agriculteurs biologiques ne sont pas soumis aux exigences du ‘verdissement’ car leur contribution environnementale est considérée comme évidente par la Commission.

]] sous la forme d’un nouveau « Paiement de base[[Le Paiement de base est une nouvelle terminologie utilisée par la Commission dans ses propositions de réforme pour désigner le soutien au revenu (non soumis au « verdissement »)

]] » (et autres formes de soutien direct non-soumises au verdissement). En cela, elles ne permettent donc pas d’engager la PAC dans une logique d’investissement dans l’agriculture durable, en rupture avec la logique de compensation qui domine encore aujourd’hui.

La redistribution et le recentrage des aides:

La distribution actuelle des paiements entre Etats et entre agriculteurs est inacceptable; récemment, la Commission a publié des chiffres indiquant qu’en 2010 le paiement moyen perçu par bénéficiaire dans les nouveaux Etats-membres était de € 1 552, alors qu’il était de €7486 dans les anciens[[http://ec.europa.eu/agriculture/funding/directaid/distribution_en.htm Voir aussi, AGRAFACTS N° N°15-12, 22.02.2012.

]]. En 2013, la Commission prévoit que le niveau moyen de paiement sera de €94,7 en Lettonie et 457,5€ aux Pays-Bas[[Communication from the European Commission, A Budget for Europe 2020, Part II: Policy fiches, COM(2011) 500 final, Brussels, 29.06.2011.

http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_II_en.pdf, p.4

]]. Il a été également démontré, à maintes reprises, que le système actuel fait augmenter la valeur du foncier (ce qui bénéficie aux grands propriétaires terriens et freine l’accès aux terres pour les jeunes agriculteurs), plutôt que d’agir comme un véritable soutien au revenu.

Pour toutes ces raisons, nous appelons depuis longtemps à une redistribution des aides selon une base réformée: abandonner les références historiques (qui conditionnent actuellement l’octroi des aides à un niveau de surface et de production passé), et remplacer le paiement à l’hectare, par un paiement à l’actif (ce qui aurait un impact positif sur l’emploi agricole). Plus largement, nous plaidons pour que les paiements soutiennent ceux qui en ont le plus besoin, par exemple les petites exploitations, celles dans des zones défavorisées, plutôt que ceux dont l’activité n’a aucun lien avec l’agriculture (les terrains de golf, les gares et autres).

Face aux aberrations du système actuel, la Commission a proposé un objectif de ‘convergence‘ qui vise (d’ici 2020) à rendre les paiements à l’hectare uniformes au niveau national et régional et à diminuer d’un tiers l’écart entre les niveaux de paiements en-dessous de 90% de la moyenne de l’UE, et 90% de la moyenne de l’UE. Par ailleurs, pour tenter de réduire les inégalités entre les agriculteurs et opérer un recentrage des aides, la Commission suggère entre autres d’introduire un plafonnement des aides, un soutien aux petites fermes et entend restreindre l’accès aux paiements directs aux agriculteurs dits « actifs ». En apparence donc, des propositions qui semblent répondre à nos attentes. Elles ne résistent néanmoins pas à un examen plus approfondi.

Premièrement, sur l’objectif de convergence, on est en droit de questionner la valeur de cette mesure pour le moins déficiente. Réduire d’un tiers l’écart entre les faibles niveaux de paiements et 90% de la moyenne européenne, d’ici 2020, et viser un objectif de convergence totale pour 2028, c’est trop timide et c’est trop lent. Tout ça sous prétexte de coûts de production différents à l’ouest et à l’est. Des représentants des nouveaux Etats Membres n’ont d’ailleurs pas tardé à souligner l’incapacité de cette proposition à répondre aux inégalités existantes. L’idée n’est donc pas d’opérer seulement une convergence symbolique entre Est ou Ouest, mais bien de repenser l’entièreté du système pour que de part et d’autre de l’UE, et au sein même de ses Etats-membres, le soutien atteigne ceux qui en ont le plus besoin.

Deuxièmement, le plafonnement des aides, que nous soutenons vigoureusement, risque de n’avoir qu’une portée symbolique, si les critères de la Commission, tels que décrits dans l’Article 11 du Règlement 2011/0280[Commission Européenne, Proposition de Règlement au Parlement et au Conseil établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la Politique Agricole Commune, Bruxelles, le 19.10.2011, COM(2011) 625 final/2, 2011/0280 (COD). [http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/com625/625_fr.pdf

]], sont appliqués. En effet, le plafonnement, fixé à 300 000€, peut-être modifié en fonction de l’emploi par exploitation. Cela signifie que si une exploitation emploie 10 personnes à 30 000 €/année, le niveau de plafonnement passerait de 300 000 € à 600 000 € (300 000€ + (10 x 30 000€)[[A. MATTHEWS, The European Commission’s October 2011 Legislative proposals for CAP Reform : What the Post-2013 Common Agricultural Policy might mean for Trade and Development, ICTSD, Issue Paper N°39, October 2011, p.8.

]] ! Dans la même logique, le seuil de déclenchement de la dégressivité (la diminution progressive du niveau de paiement), fixé à € 150 000, est bien trop élevé également et n’aura pas l’effet escompté, à savoir, la redistribution de paiements des plus privilégiés vers ceux qui en ont le plus besoin. Enfin, la Commission ne prévoit pas de mécanisme qui empêcherait les cibles de cette mesure d’entreprendre des démarches juridiques pour « fragmenter » leurs exploitations, et ainsi éviter les effets du plafonnement.

Troisièmement, sur la ré-orientation des paiements vers les agriculteurs dit « actifs », là aussi, la critique est de mise. La définition actuelle, dont la formulation évite subtilement un conflit avec les règles de l’OMC[[Au fil des réformes précédentes, la PAC a subi un « découplage », c’est-à-dire la rupture du lien entre production et subventions. Re-introduire un lien entre les paiements et la production agricole (ce dont il est question in fine dans la définition des agriculteurs dits « actifs »), reviendrait à remettre en question ce « découplage » et aboutirait sans doute à une procédure de sanctions en provenance de l’OMC.

]], est très complexe, ce qui compromettra sans doute sa mise en œuvre sur le terrain, malgré ce que prétend la Commission :

La définition de l’agriculteur actif permet de mieux cibler les agriculteurs exerçant véritablement des activités agricoles et confère donc une légitimité au soutien[Commission Européenne, Proposition de Règlement au Parlement et au Conseil établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la Politique Agricole Commune, Bruxelles, le 19.10.2011, COM(2011) 625 final/2, 2011/0280 (COD). [http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/legal-proposals/com625/625_fr.pdf

]].

L’Article 9 du Règlement 2011/028 prévoit qu’aucun paiement ne soit octroyé à des personnes physiques ou morales, ni à des groupes de personnes physiques ou morales, dont le montant annuel des paiements directs est inférieur à 5 % des recettes totales provenant des activités non agricoles au cours de l’exercice fiscal le plus récent (…).

En plus de sa complexité, cette définition énonce un cas de figure exceptionnel et ne permettra pas d’éviter le versement de paiements à des personnes ou entreprises dont les activités n’ont aucun lien avec l’agriculture ou la gestion du territoire.

Quatrièmement, la proposition de soutien aux petites fermes, sous un « Régime des petits exploitants agricoles[[Les petits exploitants agricoles sont ceux exerçant leur activité sur moins d’un hectare et dont le paiement est inférieur à 100€ (Article 10, §1, Règlement 2011/0280)

]] » (Article 47 du Règlement 2011/0280) est à examiner avec prudence également. Si, d’une part nous devons encourager la reconnaissance de ces petites fermes, nous devons aussi nous assurer qu’elles fassent partie d’une approche globale intégrée. En d’autres termes, il ne sert à rien de soutenir les petites fermes, simplement parce qu’elles sont petites, tout en les excluant du système. Or ce scénario est probable, si l’on suit la proposition de la Commission. En effet, au lieu de proposer un soutien justifié par la contribution essentielle de ces fermes à la cohésion territoriale, la Commission tente de les maintenir sous perfusion, en proposant un paiement allant de €500 à €1000, et en les exemptant des règles relatives au paiement de base et de celles du verdissement.

Enfin, la Commission propose également un soutien aux jeunes agriculteurs et ceux en zones défavorisées (respectivement articles 34 et 36 du Règlement 2011/0280): le seuil de 5% proposé par la Commission pour les agriculteurs en zone défavorisée, qui, rappelons-le, sont souvent les garants d’écosystèmes rares et précieux, devrait être revu à la hausse pour que chaque Etat puisse venir en aide à ces agriculteurs de manière appropriée. La définition du soutien aux ‘jeunes agriculteurs’ devrait également être revue pour permettre une application plus flexible et large de ce soutien (qui selon la proposition de la Commission serait réservée aux moins de 40 ans seulement!)

Développer une approche intégrée et territoriale du développement rural, basée sur les principes de participation, de formation, flexibilité, innovation et d’intégration des connaissances locales.

Concrètement, cela passe par la mise en réseau d’acteurs locaux, les mieux placés pour élaborer des solutions adaptées à leur situation, mais aussi par la redéfinition de nos priorités de recherche, aujourd’hui monopolisées par le génie génétique, au détriment des domaines tels que l’agro-écologie. Ces efforts de recherche doivent par ailleurs être entrepris main dans la main avec les agriculteurs, dont la formation doit être sensiblement améliorée, c’est-à-dire adaptée aux défis de notre temps. Enfin, cela passe par la mobilisation des consommateurs dans cet effort global ; consommateurs qui devraient être mus d’un sentiment de co-responsabilité vis-à-vis de la production alimentaire. Les préoccupations de santé publique seraient ainsi naturellement intégrées dans l’élaboration de systèmes agricoles durables.

Les propositions de la Commission en matière de développement rural sont-elles à la hauteur de cet agenda ambitieux ?

Derrière le discours novateur de la Commission pour le 2e pilier de la PAC, il y a malheureusement la permanence d’une réalité incontournable : le déséquilibre budgétaire énorme entre le 1er et le 2 pilier. Les propositions de la Commission ne changeront rien à cet état de fait, et ne seront dès lors pas en mesure de relever le défi de revitalisation des zones rurales en Europe. En effet, malgré les effets positifs incontestables de certaines mesures du 2e pilier de la PAC, ces dernières souffrent toujours d’un cruel manque de ressources financières, par rapport aux 40 milliards d’euros par an qui s’écoulent à travers les paiements directs[[European Parliament note, The CAP in the Multiannual Financial Framework 2014/2020, IP/B/AGRI/NY/2011_12, 11 October 2011, p. 25.

]]. A titre d’information, la Commission prévoit pour la prochaine période financière (2014-2020), un budget de €281.8 milliards pour le 1er pilier et de €89.9 milliards pour le second[European Commission, A budget for Europe 2020, SEC(2011) 867 final, COM(2011) 500 final, 29.06.2011, Brussels, p.17 [http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/MFF_COM-2011-500_Part_I_en.pdf

]]. Cet écart pourrait d’ailleurs se creuser si les Etats-membres, en détresse financière, décident de sacrifier le 2e piller dans les négociations sur le budget de l’UE, ou si certains Etats s’emparent de la nouvelle disposition de la Commission visant à transférer des fonds du 2e pilier vers le 1er (Article 14, Règlement 2011/0280). Enfin, pour les mêmes raisons, le co-financement caractéristique du 2e pilier sera également mis à mal, étant donnée la crise des finances publiques et dès lors, la faible probabilité de financement ambitieux de la part des Etat-membres dans leur programme de développement rural. La Commission a d’ailleurs accepté de revoir à la baisse – de 15% à 5 % – les taux de co-financement pour les pays en grande difficulté tels que la Grèce, l’Irlande, le Portugal, la Lettonie et la Romanie[[AGRAFACTS n° 94-11, 02.12.2011.

]].

En conclusion, malgré les efforts de la Commission d’attacher des objectifs précis à la politique de développement rural, de la rationaliser (en la mettant en lien avec la Stratégie UE 2020) et de la rendre cohérente avec d’autres fonds européens (dans un nouveau « Cadre Stratégique Commun »), le 2e pilier risque de ne pas être à la hauteur des attentes et des besoins.

2.2.2 Les contre-propositions des écologistes

Repenser la régulation des marchés

A court-terme, et parce que le temps presse, il faut mettre un frein à l’élimination des derniers instruments de régulation (cfr. Fin des quotas laitiers, des droits de plantation, etc) tout en repensant fondamentalement les règles internationales qui conditionnent notre politique agricole. En d’autres termes, au lieu des règles actuelles de l’OMC qui consacrent l’orientation exportatrice, il s’agit de penser en termes de « souveraineté alimentaire », tel que le propose de nombreux mouvements paysans à travers le monde.

Sur le volet des marchés à proprement parler, la Commission pourrait proposer de véritables mécanismes de gestion en amont, par exemple en proposant des outils concrets à la disposition des agriculteurs pour mutualiser leurs efforts, gérer ensemble l’offre en fonction de la demande, etc. Ils auraient ainsi plus de chances de pouvoir répondre à la demande croissance en produits bios, locaux et de saisons, etc. et de participer ainsi aux « circuits courts » dont tout le monde aujourd’hui vante les vertus.

La soutenabilité comme principe transversal

La direction que prend la Commission avec le « Greening » est bonne, même si elle reste largement en marge du saut qualitatif à accomplir. On reste dans une logique de « bonnes pratiques » vs. « status quo ». Au lieu de 30% des paiements attachés à 3 critères environnementaux, il faudrait que tous les paiements soient liés à des critères de soutenabilité sociale et environnementale. Ces critères devront être définis au niveau local et régional, et ce, pour éviter d’imposer par le haut des normes qui n’ont de sens que dans certaines zones climatiques de l’UE. Comment parler de durabilité en Espagne tout en espérant que ce soit compris en Finlande ? En suivant cette logique, le maintien d’une structure en deux piliers, avec un maigre second pilier qui tente de corriger les effets dévastateurs du premier, perd tout son sens. Il y a une enveloppe de soutien public à distribuer de manière équitable et en fonction des biens publics fournis par les agriculteurs. Ce soutien pourrait prendre la forme d’une aide de base au revenu (plafonnée), qui prend en compte l’emploi et l’actif agricole, et d’autres facteurs environnementaux qui font sens d’un point de vue agronomique. Ensuite, il faut inciter les agriculteurs à aller plus loin, car ce sont eux qui sont au cœur de la transition.

Là, un deuxième niveau d’aide peut entrer en jeu, par exemple sous la forme d’un soutien spécifique aux agriculteurs bios, aux garants d’un patrimoine culturel ou environnemental précieux, à ceux qui produisent durablement de l’énergie renouvelable, etc.

Reconnexion entre consommateurs et producteurs

Enfin, et ce n’est pas nouveau, la PAC doit jeter les bases d’une nouvelle relation entre consommateurs et producteurs, où les premiers cessent d’être spectateurs impuissants mais se sentent mus d’une responsabilité collective face à la nourriture qui est produite. Ici, les programmes de sensibilisation à grande échelle, le renouvellement des programmes dans les écoles d’agronomie, le changement des menus dans les cantines, etc. sont des instruments cruciaux. La Commission est relativement absente sur ces aspects et négligent les besoins criants d’une population agricole, mais aussi de la société au sens large, en demande de formation à la hauteur des enjeux. Malheureusement, si rien ne bouge, les services d’accompagnement et de formation prévus par la Commission resteront largement en-dessous des attentes des citoyens.

3. Conclusions et perspectives futures

La PAC de demain parviendra-t-elle à assurer:

oUne offre alimentaire saine et sûre

oLa garantie d’une utilisation durable des terres

oDes activités qui soutiennent les communautés et les régions rurales

oLa sécurité de l’approvisionnement alimentaire[[Résumé des opinions exprimées lors de la consultation publique en 2010. J.BOVE, G.LUNEAU, Changeons de cap, changeons de Pac : Vers une agriculture paysanne au service des citoyens, Editions Alternatives, 2012, p.167.

]] ?

Sans vouloir céder au scepticisme et la fatalité, il y a de quoi en douter sérieusement. Le niveau d’ambition des propositions de la Commission, déjà très bas, risque en effet d’être encore revu à la baisse au fil des amendements du Parlement européen et du Conseil des Ministres. Le premier est dominé par une Commission Agriculture ultra-conservatrice, où anciens ministres de l’agriculture et autres tenants des lobbies agricoles, décident du futur de la plus importante politique publique européenne. Peu d’espoir donc de voir quelque chose de particulièrement innovant sortir de cette institution, censée représentée les intérêts des citoyens européens. Le second est paralysé par un contexte d’extrême austérité qui ne laisse que peu de place aux discussions « hors-budget » ou celles qui sortent des considérations court-termistes de chaque Etat.

Bref, place à l’inertie, à la peur du changement, aux petits pas. Surtout ne pas faire de vagues dans un contexte politique hyper-sensible et une Europe au bord du gouffre. Restent les initiatives de terrain, les autres outils politiques dont disposent les Etats pour faire les choses différemment en matière d’agriculture: les partenariats publics-privés, les circuits-courts, l’agriculture urbaine, les mouvements paysans et ruraux qui s’organisent partout en Europe et dans le monde, etc. La PAC, elle, ne changera pas beaucoup.