PPP Partenariat Public-Privé ou Privatisation des Pouvoirs Publics ?

« Nous sommes à une période charnière dans le débat sur les services publics, et notamment sur les services publics de l’eau. Les entreprises militent pour l’abandon de ce qu’elles qualifient de « principes archaïques » face à une société civile qui, elle, s’inquiète du « pouvoir de contrôle qu’elle peut conserver » sur des sociétés privées chargées d’un service public”[[extrait de « l’eau des multinationales, les vérités inavouables », R. Lenglet, J-L Touly, Fayard, 2006, p22.]].

Des bâtiments scolaires à l’épuration des eaux usées, de la rénovation des prisons au développement d’infrastructures de transport, les autorités publiques sont confrontées à des investissements technologiquement complexes et financièrement lourds. Trop souvent la méconnaissance technique incite les pouvoirs publics à déléguer la conception et l’exécution de ce type de marché. En outre, les contraintes budgétaires à court terme les amènent à rechercher de plus en plus systématiquement des modalités de préfinancement et de déconsolidation des investissements à réaliser.

Cette situation favorise des relations toujours plus intenses entre les pouvoirs publics et le secteur privé, dépositaire d’un savoir-faire et de capacités financières importantes. Les modalités de ces collaborations sont aussi variées que leurs objets. D’un côté, on trouve les marché de travaux « classiques » qui se résument à un contrat à titre onéreux conclu par un pouvoir adjudicateur avec une entreprise en vue de faire effectuer des travaux. A l’autre extrême, on trouve un partenariat public-privé (PPP) dans lequel la propriété du bien, les investissements nécessaires à sa réalisation et sa gestion pour une longue période sont confiés totalement à une ou plusieurs entreprises privées.

Une collaboration aussi approfondie que celle des PPP fait débat. Afin de sortir de positionnement purement idéologique, il parait utile de se doter d’un référentiel commun et de proposer des balises politiques claires susceptibles de garantir l’intérêt général.[Ce texte découle des réflexions initiées lors du forum du 5 mars 2010 intitulé « Peut-on confier la gestion du secteur de l’eau aux entreprises privées ? » et dont les documents de travail sont disponibles sur [www.etopia.be/spip.php?article1504

]]

1. Définition et caractéristiques des PPP

Avant toute chose, il est indispensable de s’entendre sur le terme Partenariat Public-Privé. Celui-ci se réfère en général à des formes de coopération entre les autorités publiques et le monde des entreprises qui visent à assurer le financement, la construction, la rénovation, la gestion ou l’entretien d’une infrastructure ou la fourniture d’un service. 

Ce type de partenariat se caractérise généralement par :

• Une relation contractuelle relativement longue entre le partenaire public et le partenaire privé;
• Un (pré)financement du projet assuré par le secteur privé avec remboursement progressif via des budgets publics et/ou des contributions des consommateurs-usagers ;
• Un partenaire privé impliqué aux différents stades du projet (conception, réalisation, mise en œuvre, financement) ;
• Un partenaire public concentré essentiellement sur la définition des objectifs à atteindre (intérêt public);
• Une répartition des risques entre le partenaire public et le partenaire privé, sur lequel sont en principe transférés des aléas habituellement supportés par le secteur public.

2. Des avantages perçus et des inconvénients constatés

Les avantages généralement perçus des PPP sont tout d’abord d’ordre financier.
Les PPP offriraient ainsi de nouvelles modalités de financement de projets, les rendant abordables à court terme pour le secteur public. Un tel montage permettrait également, sous certaines conditions, de déconsolider des comptes publics le financement du projet[[Si une entité créée respecte les critères SEC 95 : autonomie de décision ; séparation des comptes, unité contrôlée par le secteur public ; recettes propres couvrant plus de 50% des coûts de production.

]]. 

D’autre part, un PPP permettrait d’optimiser l’utilisation des compétences du secteur privé dans le cadre d’une commande publique, d’internaliser les coûts sur la durée de vie économique des actifs concernés, d’allouer les risques à la partie la mieux à même de les gérer et, le cas échéant, d’optimiser fiscalement la réalisation du projet.

Un dernier avantage perçu est celui de la structuration « contractuelle » de la gestion publique. Ainsi, un PPP accroîtrait la certitude budgétaire pour les pouvoirs publics, dès lors que les dépenses à effectuer ainsi que leur rythme sont fixées contractuellement.
Il permettrait également de ne payer que pour les services effectivement rendus à des niveaux de qualité convenus et d’engager le secteur public et le secteur privé dans un dialogue innovant.

La réalité n’est toutefois pas si idyllique. En effet, différentes expériences ont mis en lumière une série d’inconvénients majeurs. Ils portent premièrement sur la
question de la capacité de contrôle des pouvoirs publics. Un PPP implique en effet nécessairement une réduction du contrôle de la gestion par le secteur public, une rigidité des projets associée à la longueur des termes temporels établis, un désengagement « opérationnel » du secteur public, qui induit donc une perte de contrôle direct ainsi que de connaissance opérationnelle.

Le recours aux PPP conduit également à une contraction de l’espace public et à la judiciarisation des activités de suivi et de contrôle. Le transfert des activités du service public vers l’entreprise privée sort celles-ci de l’espace de débat démocratique, l’espace judiciaire devenant le lieu de suivi et de contrôle. Les questions managériales sont alors exonérées de leur contenu politique en se voyant uniquement octroyées une dimension technique et juridique.

Ensuite, la disponibilité des expertises publiques, parfois très pointues, est indispensable à chaque étape du processus alors que la complexité et le caractère unique de ces montages l’hypothèquent. De même, une expertise privée est également requise en qualité et en quantité suffisante afin d’assurer une réelle compétition lors de l’attribution du marché.

Enfin, et ce n’est pas le moindre des inconvénients identifiés, il peut s’avérer que le (pré)financement privé entraîne un coût final de financement plus élevé pour les pouvoirs publics que le recours à l’emprunt classique.

3. Qu’en déduire ?

L’élaboration de PPP peut être justifiée pour assurer certains projets d’infrastructure d’intérêt général. Des contraintes peuvent le justifier telle qu’une nécessaire rapidité de réalisation, un recours à des techniques d’exploitation très spécialisées, la possibilité de générer des recettes commerciales légitimes, etc.

Dans ce cadre, de nombreuses structures peuvent être envisagées, comme le montre le tableau ci-dessous.

Source : Denis Pettiaux (PWC)

L’expérience a toutefois mis en lumière que des conditions fortes doivent être rencontrées afin qu’une collaboration poussée entre les pouvoirs publics et le secteur privé s’avère vertueuse. Les autorités publiques, amenées à se prononcer sur l’opportunité de tels montages, doivent dès lors se doter d’une série de balises politiques qui peuvent, ensemble, constituer une grille d’analyse précieuse[[Les balises s’inspirent de l’avis remis le 2 mai 2011 par les représentants syndicaux au sein du CESRBC concernant l’avant-projet d’ordonnance relative au partenariat public-privé en Région de Bruxelles-Capitale

]].

4. Des balises politiques en guise d’aide à la prise de décision publique

Le choix de recourir à un PPP doit d’abord s’appuyer sur une analyse comparative coûts/bénéfices du PPP par rapport à un investissement public classique. Cette analyse doit intégrer, le cas échéant, l’identification des retombées positives pour la collectivité à l’initiative du partenariat notamment en termes d’emploi. Si le bénéfice recherché est également celui de la débudgétisation, les techniques de débudgétisation doivent être réservées au financement ciblé d’investissements dont l’intérêt public est manifeste et prioritaire et ne peuvent être utilisées que sous le contrôle du Parlement, avec l’appui de la Cour des Comptes, et dans la plus grande transparence.

L’opportunité de la réalisation d’un PPP doit également être étudiée à l’aune du risque qu’il représente. Une simulation des effets en cas de dysfonctionnement permettrait ainsi d’évaluer s’ils présentent des risques sociaux, environnementaux ou sanitaires majeurs. Dans l’affirmative, ce type de montage devra donc être évité. Plus généralement, il peut être avancé que les PPP qui confient à des entreprises privées la maintenance et l’exploitation d’infrastructures ou de services essentiels à la population doivent être écartés[[Ne sont pas visés les PPP à but non lucratif où le partenaire privé est une ASBL ou une fondation dont l’objet est précisément d’assumer une mission de services d’intérêt général pour laquelle elle est généralement subventionnée (hôpitaux, maisons de retraite, centres d’accueils pour personnes handicapées, crèches, etc)

]].

Dans le même ordre d’idée, tout PPP doit impérativement respecter les principes qui fondent les services publics (continuité, égalité et mutabilité) et une attention particulière doit être accordée aux conditions de travail au sein des entreprises soumissionnaires. L’attribution d’un tel marché doit également se faire dans une transparence maximale et en garantissant une concurrence possible et suffisante entre différents soumissionnaires.

Il va en outre de soi que la définition des objectifs, la négociation, l’encadrement et le contrôle d’un PPP doit rester aux mains des pouvoirs publics afin de garantir un équilibre dans la relation entre les acteurs privé et public. Il s’agit donc de doter ou de préserver, au sein des administrations, une capacité d’expertise générale et spécifique afin de leur permettre de contrôler la mission déléguée tant sur son fonctionnement que sur ses finalités de même que d’assurer à l’avenir les missions déléguées au secteur privé. Une répartition équilibrée des risques financiers et commerciaux devra par ailleurs être recherchée entre partenaires sans quoi le partenaire privé serait tenté de facturer ces risques au partenaire public.

Enfin, un PPP doit être limité dans le temps sans quoi aucune responsabilité politique ne peut être clairement identifiée et aucune adaptation aux évolutions sociales, économiques ou environnementales ne peut être envisagée. Une telle limitation dans le temps se justifie également afin de limiter le risque de ‘dilution’ des actifs publics et de perte de contrôle sur leur valeur foncière, l’aliénation des biens immeubles et la constitution de droits réels sur ceux-ci.

5. Conclusion

En matière de gestion publique, la collaboration avec le secteur privé est inévitable. De multiples formes de partenariat existent, impliquant des mécanismes de contrôle et d’accompagnement différents.

Ainsi, le secteur de l’eau ou celui des travaux publics font régulièrement appel à la sous-traitance privée pour la réalisation de travaux. Il s’agit dans ce cas d’une collaboration ponctuelle et technique où la question de la délégation des missions de services publics ne se pose pas[[Notons toutefois que la qualité (ou la mauvaise qualité) de l’exécution du marché public peut bien entendu affecter à terme l’exercice de la mission de service public.

]].

Quand on parle de Partenariat Public Privé (PPP) par contre, la logique est différente puisqu’une collaboration de long terme se met en place entre les pouvoirs publics et une entreprise privée en vue d’une répartition des risques, une délégation des missions,  un report des charges financières, etc.

L’analyse des pratiques et des dysfonctionnements des PPP permet d’identifier les conditions minimales de succès de ce type de montage. Ces conditions sont autant de balises qui doivent aider les décideurs publics à jauger de l’opportunité et du risque, au cas par cas, de la réalisation d’un PPP.

En aucun cas, le cadre de réflexion et la grille d’analyse proposés par ce texte ne doivent occulter le débat de fond sous-jacent au modèle PPP à savoir la place et la défense des services publics. Les décideurs politiques devront en effet toujours garder à l’esprit que « les PPP n’ont pas et ne doivent pas avoir pour objectif de conduire à la privatisation des domaines relevant de l’intérêt général, et en particulier de ceux qui concernent les services d’utilité publique »[[Avis A.812 sur les partenariats public-privé, CESRW, 24 avril 2006

]].

Enfin, la méfiance et les craintes suscitées par les PPP doivent nécessairement nous amener à chercher des solutions alternatives aux contraintes budgétaires publiques qui constituent encore trop souvent la première des motivations du recourt aux PPP. Au-delà de réflexions idéologiques ou théoriques, il s’agit donc de trouver de nouvelles modalités de financement des investissements publics. A l’heure où les soubresauts des crises bancaire et financière font planer le risque systémique d’une crise majeure de l’endettement public et donc du financement de l’exercice de missions d’intérêt général, l’urgence de ce questionnement n’en est que plus évidente.

NB : ce texte a bénéficié de relectures avisées de Bruno Ponchau et Céline Delforge. Qu’ils en soient ici remerciés.