Tout le monde est d’accord : l’école est une priorité politique absolue. Il est notamment urgent d’en refaire un outil d’émancipation pour tous les élèves quelles que soient leurs origines. Pourtant, au cours de ces dernières années, l’abîme n’a cessé de se creuser entre les grandes professions de foi et la réalité politique. Le manque de moyens budgétaires ne suffit pas à expliquer celui-ci. Plus fondamentalement, ce sont les méthodes mêmes des réformes qui doivent faire l’objet d’un examen critique. Il s’agit notamment de comprendre que le changement ne se décrète pas seulement depuis le ministère de l’éducation, mais qu’il se secrète sur le terrain. Le pilotage du système scolaire par bassins inter-réseaux constitue à cet égard une piste à privilégier. La redéfinition de l’idée d’autonomie, inspirée par la systémique, méthodologie chère aux écologistes, en est une autre. Le défi à venir des politiques éducatives apparaît alors comme celui de la construction d’une culture du changement à partager par tous les acteurs de l’école : les politiques comme les enseignants.
Alors qu’elle avait démarré par la mobilisation de l’ensemble de la communauté éducative autour des ambitions du « Contrat pour l’école », la législature 2004-2009 s’achève dans un climat de tensions exacerbées. Les échecs de deux décrets successifs visant à renforcer la mixité sociale par la modification des modalités d’inscription des élèves en 1ère année secondaire risquent bien d’alimenter encore un peu plus un sentiment d’impuissance démocratique particulièrement délétère en ces temps de crise sociale, environnementale et économique où une action politique efficace et légitime est plus que jamais indispensable.
Derrière cette incapacité à améliorer les politiques éducatives se profile en réalité un paradoxe. D’une part, on en vient à se demander si le système éducatif belge francophone peut encore être réformé. Mais d’autre part, la thématique de l’enseignement est citée parmi les toutes premières priorités, voire comme la toute première urgence, dans les journaux, les sondages, les mémorandums de la société civile ou les programmes des partis. Le besoin de changement est même en train de se radicaliser, se nourrissant peut-être des blocages qu’il rencontre depuis si longtemps, quitte à renforcer parfois des attitudes qui nous enferment un peu plus dans l’impasse. Certains attendent en effet, sans toujours trop y croire, une révolution qui ne pourra survenir qu’après l’écroulement définitif du système actuel. D’autres au contraire en viennent à se persuader, sans bien sûr jamais oser l’avouer publiquement, que nous sommes condamnés à renoncer à tout changement d’ampleur, pourtant radicalement nécessaire. Renoncer à toute action volontariste ou la différer indéfiniment en attendant le « Grand Soir » sont deux stratégies qui aboutissent pratiquement au même résultat : entériner la sélection sociale et laisser le système scolaire aux prises avec logiques instrumentale et marchande.
Et si la question était mal posée ? Si on voulait bien accepter ce que de différentes manières nombre d’acteurs du monde scolaire disent désormais depuis quelques années : l’école ne peut probablement pas être aussi facilement réformée, si on ne lui permet pas également de se réformer ; le changement se secrète sur le terrain, tout autant qu’il se décrète depuis le ministère, sinon bien plus. C’est tout l’enjeu de la méthode de l’action politique, et donc de la légitimité et de l’efficacité du changement, de sa mise en œuvre tant e au niveau institutionnel qu’ au quotidien dans les classes, les écoles et les familles,.
Rompre avec la défiance
L’actuelle coalition PS – CDH semblait l’avoir compris en début de législature en lançant un grand débat autour des orientations qu’elle avait arrêtées. Le « Contrat pour l’école » a eu le mérite de montrer symboliquement que les décideurs voulaient renouer le dialogue avec les enseignants et rompre avec la défiance qui s’était installée depuis les mesures de restriction budgétaire de Val Duchesse en 1986. La démarche était résolument novatrice et pouvait de surcroît bénéficier du tournant qui avait commencé à être négocié par les consultations organisées par les Facultés universitaires Saint-Louis à la toute fin de la législature précédente par les Ministres Ecolo et MR à la demande des syndicats.
Les bénéfices attendus de ce moment symbolique de « contractualisation » entre les protagonistes de l’école ont cependant fait long feu. Les soirées de rencontre entre la Ministre et les enseignants n’ont pas permis à un débat vraiment constructif d’émerger de la houle de la contestation du politique et du désarroi de terrain. Dès le départ, les acteurs institutionnels, dont au premier chef les réseaux et les syndicats, ont, quant à eux, signé une déclaration de principe qui ne les engageaient en réalité… à rien. La Ministre a écouté tout le monde. Et puis… le Gouvernement a classiquement pris des mesures après les avoir médiatiquement mises en scène ; les institutionnels ont résisté et négocié pour préserver leurs prés carrés, les enseignants ont accueilli sans enthousiasme ces nouvelles réformes ; les parents ont été peu écoutés ; les élèves encore moins. Chacun est bien sagement resté dans son rôle, dans un système dont la régularité du fonctionnement ne semble pas avoir varié, y compris dans sa distribution des réussites et des échecs, toujours massivement aux mêmes élèves…
Un modèle hybride
Comment l’expliquer ?2 L’école n’est certainement pas la seule institution dont les réformes échouent ou s’enlisent dans les effets pervers qu’elles génèrent. En outre, l’école belge francophone n’est pas non plus le seul système éducatif englué dans les conflits provoqués par les réformes qu’on lui applique. Il suffit de tourner son regard vers la France, où l’école républicaine présente pourtant un visage bien différent de celui que nous connaissons, pour voir que les projets gouvernementaux y aboutissent aussi très difficilement. Mais un regard plus large montre que d’autres pays (la Finlande, la Pologne…) ont réussi à initier des processus de transformation profonde de leur enseignement et à en améliorer les résultats. En fait, le système scolaire que nous connaissons est particulièrement emblématique du grippage que l’on peut connaître dans ce domaine. Le mode de « pilotage » de l’école belge francophone est hybride3 et par conséquent tout particulièrement résistant au changement. Les politiques éducatives belges francophones sont caractérisées au moins autant par un mode de gestion concertée avec les réseaux et les syndicats que par un modèle de régulation classiquement « bureaucratique » et normatif (les ministres de l’enseignement étant traditionnellement faibles). Le système scolaire est en effet l’expression de compromis entre les forces qui se sont constituées sur les différents versants des clivages qui traversent la société belge depuis le XIXe siècle, les « piliers » et leurs réseaux d’enseignement. Mais au fil du temps, le mode de régulation prépondérant est devenu celui de « l’ajustement » des positions de chacun par la compétition entre écoles (pour drainer les élèves les plus performants) et entre parents (pour accéder aux écoles les mieux cotées), ce qu’on appelle le « quasi-marché scolaire ».
Gestion par les résultats et politique par bassin
Grâce notamment aux enquêtes PISA, quasiment tout le monde admet aujourd’hui (sans en tirer nécessairement les conséquences) que la compétition scolaire aggrave fortement les inégalités en Communauté française. D’où la recherche d’un nouveau modèle de pilotage du système. Le « Contrat pour l‘école » se réfère en filigrane et parfois très explicitement à la gestion par les résultats dans laquelle un Etat « évaluateur » fixe des objectifs aux différents acteurs et contrôle au final dans quelle mesure ils ont été rencontrés. L’idée même de « contrat » se rattache à cette philosophie. Probablement utile pour contribuer à «mobiliser» des établissements dans l’amélioration de leurs performances, cette approche offre peu d’outils pour réellement limiter les effets de marché puisqu’ils se jouent entre plusieurs écoles concurrentes ou interdépendantes. D’où la présence de deux autres modes de régulation dans le Contrat : la concertation par bassins scolaires et la régulation « normative » (l’action directe et hiérarchique du politique). Toutes ces approches ayant chacune leur intérêt, elles sont potentiellement complémentaires mais sont très vite entrées en concurrence en fonction de la lecture qu’en font les acteurs institutionnels, de leurs intérêts et de leurs rapports de force. Les réseaux voient d’un très bon œil une gestion par les résultats parce qu’elle leur semble compatible avec la préservation de leur autonomie, ainsi que celle de leurs écoles. Par contre, rejoints en cela par certains syndicats, ils se sont opposés à des degrés divers aux bassins qui pour être efficaces doivent être précisément constitués en « inter-réseaux », ce qui implique une certaine perte de leur pouvoir sur leurs écoles… Face à ces résistances de plus en plus fortes, la Ministre a fini par privilégier le modèle le plus en phase avec la culture du Parti socialiste, à savoir la norme hiérarchique, plutôt que la concertation approfondie sous un mode renouvelé que permet la gestion décentralisée par bassins…. Son cabinet a donc appliqué les mesures prévues dans le Contrat pour l’école, jusqu’à trébucher sur le décret « inscriptions ». En fin de législature, la possibilité de mener une expérience de « bassin scolaire » (limitée à l’enseignement qualifiant) comme à Charleroi a toutefois été étendue par décret à l’ensemble des zones. La forme exacte que prendra la combinaison des modes de régulation du système scolaire belge francophone n’est donc pas encore arrêtée. Mais si l’on veut éviter le double écueil d’une action au niveau trop restreint de l’établissement ou à un niveau trop large, voire trop directif (celui de l’ensemble de la Communauté Wallonie-Bruxelles), il faut clairement opter pour le pilotage des politiques à un niveau territorial adapté : celui de bassins inter-réseaux.
La vision étriquée du Contrat
Plus profondément, le Contrat pour l’école et la gestion par les résultats ont alimenté un profond malentendu quant à la prise de responsabilité dans le système scolaire. Au fond, qui s’est engagé sur les objectifs à atteindre ? Si la mise en œuvre des mesures a bien été assurée par le politique, de manière parfois trop solitaire et directive, qu’en est-il de la responsabilité de l’administration, de l’inspection, des réseaux, des directions, des enseignants… pour ne citer que ces acteurs ? Les résultats engrangés sont en théorie produits collectivement par l’ensemble des intervenants, chacun à leur niveau. Mais en réalité, le risque est grand d’alourdir les évaluations et contrôles pesant en bout de chaîne sur les acteurs de terrain (écoles, enseignants), en ne leur donnant pas les moyens de rencontrer ces objectifs et donc d’assumer leur part dans les réussites et les échecs collectifs sans se retrouver au banc des accusés (surtout dans un système qui n’améliore pas ses résultats).
Le Contrat pour l’école a finalement échoué à engranger les effets symboliques attendus : la restauration de la confiance et la remobilisation de l’ensemble des acteurs autour d’un projet commun d’école démocratique et émancipatrice. Ce n’est pas simplement parce que la méthodologie, les outils utilisés et la manière de fixer les objectifs du Contrat auraient été mal mis en œuvre par les acteurs en présence. Cette tentative n’a pas réussi parce qu’elle relève en fait dès le départ d’une vision trop limitée de l’enseignement. En un mot : trop technocratique. L’ « engagement subjectif » exigé par le travail de transmission et de construction culturelle et symbolique qui se trouve au cœur de l’école n’est pas soluble dans une logique de contrat, dans une « culture du chiffre et du résultat mesurable »4, même mise au service de l’objectif – crucial – de l’égalité. Comme l’explique Abraham Franssen, sans cet engagement, l’école « n’est qu’une coquille vide, une arène où se déploient les stratégies instrumentales plutôt que la construction d’un espace commun »5.
Deux niveaux de cohérence
Il y a cinq ans, les enseignants du fondamental résumaient en trois mots les consultations auxquelles ils venaient de participer sou la houlette des Facultés Saint-Louis: « Pas sans nous »6. L’engagement des professionnels de l’école dans la transformation du système ne s’obtiendra que si les responsables politiques relancent avec eux un dialogue plus cohérent, condition fondamentale pour un retour d’une certaine confiance. Cette cohérence se joue essentiellement à deux niveaux. Tout d’abord, pour être crédible le changement ne peut pas se mettre en œuvre uniquement sur le terrain, à partir de décisions prises de manière unilatérale par le « haut » de la hiérarchie des responsabilités, comme si l’ensemble des acteurs de l’école ne faisait pas système. Au contraire, pour entraîner de manière dynamique l’ensemble du système, une transformation doit commencer par s’appliquer à ses « hautes sphères », à son « centre décisionnel ». La lecture des différents programmes semble montrer à cet égard que tous les partis ont à présent intégré le fait qu’un décideur ne peut à la fois être juge et partie, pouvoir organisateur de certaines écoles et Ministre de tous. C’est un premier pas qui doit être suivi par d’autres réformes symboliquement et pratiquement importantes, comme par exemple prévoir que des animateurs pédagogiques, des inspecteurs, des pédagogues, etc. soient amenés à enseigner régulièrement dans des écoles.
Le second niveau de cohérence se joue dans un dialogue entre le monde enseignant et les décideurs fondé sur le respect de la compétence professionnelle de chacun. Les enseignants doivent admettre que la gestion de l’ensemble de l’organisation scolaire nécessite des compétences bien particulières, une vision globale des difficultés systémiques auxquelles il est confronté et des politiques complexes qu’il y a à mettre en œuvre. Par contre, les responsables doivent comprendre que des réformes se réussissent sur le terrain, dans leur confrontation au système de contraintes dans lesquelles les acteurs chargés de les mettre en œuvre se trouvent plongés. C’est ce savoir là qui doit être sollicité pour comprendre si telle mesure permettra ou non à un enseignant de rencontrer sa préoccupation première, c’est-à-dire « faire classe », comme l’ont montré les Consultations de Saint-Louis et les travaux d’Hugues Draelants7. Il y a à inventer des « épreuves de légitimité », qui seraient autant de modes d’expérimentation du changement précédant la généralisation d’une mesure. Surtout, si qualifier les enseignants de « praticiens réflexifs » et de « professionnels » a réellement un sens, il faudra trouver de nouvelles modalités de contrôle et d’accompagnement de leur travail. Tant que le cadrage politique les cantonnera dans une position d’exécutants, les enseignants ne seront pas des « praticiens réflexifs ». Des professionnels de l’enseignement se définissent par leur capacité à choisir parmi plusieurs méthodes celle qui est appropriée au contexte, et donc par l’autonomie dont ils bénéficient.
Quelle autonomie ?
Le terme est lâché : « autonomie ». Chacun la réclame manifestement à son profit sous forme de liberté de choix des parents, de liberté pédagogique des réseaux, etc. On parlera ici volontairement d’autonomie plutôt que de liberté, ce qui permet de souligner ce que l’on oublie systématiquement : l’envers de l’autonomie dont on bénéficie dans le système scolaire, c’est-à-dire l’hétéronomie, l’interdépendance. C’est ce que peut apporter à la réflexion la pensée écologiste marquée par la systémique, l’attention à la complexité, la relation entre le local et le global, etc. Autonomie et hétéronomie sont en effet liées : l’autonomie professionnelle d’un enseignant est par exemple rendue possible par sa dépendance aux concepteurs des pédagogies et des programmes, au travail que ses collègues ont réalisé avec les élèves qui lui sont confiés… L’autonomie qu’une équipe pédagogique prend collectivement dépend de la volonté des enseignants et de la direction. L’autonomie d’une école est fonction de relations d’interdépendance (dominante ou dominée) qu’il entretient avec d’autres établissements et son milieu social, culturel et économique. L’autonomie permet de penser le système de relations dont elle est fonction et donc les interdépendances à réguler voire les coopérations à développer.
Trois modes de régulation de ces interdépendances et coopérations ont été abordés dans cet article. Ils sont tout trois nécessaires et complémentaires.
Premièrement, le cadrage normatif des écoles et des enseignants est bien évidemment indispensable dans toute une série de domaines et offre des avantages certains : une certaine sécurité sur le terrain dans l’application de décisions claires qui échappent à la négociation, la standardisation nécessaire de toute une série de procédures qui permettent à l’école de faire système, etc. Mais le risque encouru est celui du « top down » technocratique, le fantasme de la seule et unique bonne méthode pédagogique à appliquer partout de manière linéaire. Nombreux sont ceux qui finissent par penser que l’école ne peut être transformée que par des thérapies de choc administrées par le « haut » à des acteurs nécessairement rétifs, alors que dans le contexte belge (particulièrement de liberté scolaire), imposer des réformes conduit inexorablement à les voir détournées et sabotées, particulièrement par les acteurs « dominants » de l’école. Surtout, l’appropriation du changement sur le terrain et sa retraduction dans des contextes locaux demeurent des vœux pieux, s’il n’y a pas de processus de négociations de la réforme dès l’amont.
Deuxièmement, la responsabilisation des acteurs locaux au travers d’une gestion par objectifs à atteindre a l’avantage de leur préserver une certaine marge de liberté ainsi que la possibilité d’inventer des modalités de mise en oeuvre des objectifs en fonction des contextes. Cette voie, centrée uniquement sur le niveau local, n’évite cependant pas les risques d’absence de régulation du système, de fausse responsabilisation des acteurs (sans moyens correspondants) ou d’alourdissement des contrôles et des évaluations
Le troisième mode de transformation de l’école qui constitue à l’heure actuelle une ressource trop peu exploitée mise sur l’organisation et la valorisation de l’autonomie et de la coopération des acteurs à différents niveaux : de la classe au Bassin scolaire, en passant par l’équipe éducative. Le soutien à apporter à ces diverses autonomies ne se comprend que si elle renforce la concertation, la coopération et la régulation à ces différents niveaux du système en fonction d’objectifs démocratiquement définis. Pour éviter les écueils énoncés dans la deuxième modalité de changement, une série de conditions et de moyens doivent assurés (et différenciés selon les milieux). La première des conditions est bien entendu une meilleure régulation du système pour desserrer l’étau du marché scolaire et éviter par exemple que ne se concentrent trop fortement les élèves en difficultés sociales et scolaires dans des écoles ghettos (les propositions du programme Ecolo sont à cet égard fondamentales : lancer un plan intégré de soutien et d’action en faveur des écoles qui concentrent les publics les plus faibles, gérer les flux d’élèves au niveau des bassins scolaires, renforcer les alliances avec les autres partenaires éducatifs, etc.). Une série de moyens et de conditions pédagogiques et organisationnelles (en termes de production d’outils, de formations en site, d’accompagnement à la gestion de la diversité sociale et académique etc.) doivent accompagner dès le départ ces mesures structurelles, afin de garantir une capacité d’innovation et de sortie des règles de fonctionnement et programmes standardisés. Il n’y a pas de liberté des acteurs locaux sans supports appropriés et appropriables, ni sans régulation des interdépendances compétitives.
En somme, cette troisième voie, celle de la culture partagée du changement se positionne à la fois du point de vue du terrain et du système en laissant de la place à la créativité et pas seulement au cadrage, à la régulation, à l’incitation, etc. Elle parie sur la confiance entre les acteurs, mais aussi sur l’apprentissage mutuel pour faire des établissements et de l’ensemble des structures qui organisent le système scolaires des « organisations apprenantes ».
1 Cette formule est tirée des consultations. Voir « La consultation des enseignants du fondamental », rapport réalisé à la demande de Jean- Marc Nollet, par le Centre d’études sociologiques des Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles, éd. par VAN CAMPENHOUDT L., HUBERT G., VAN ESPEN A., LEJEUNE A., FRANSSEN A., HUYNEN Ph, CARTUYVELS Y., Ministère de la Communauté française, Bruxelles, 2004, 70 p
2 Ces explications, que j’assume seul, doivent cependant beaucoup à la lecture des analyses de Bernard Delvaux sur les bassins scolaires et les politiques éducatives.
3 Christian Maroy, D’un modèle communautaire à un modèle postbureaucratique ?, dans École : la stratégie du contrat, La Revue Nouvelle, août 2005.
4 Théo Hachez dans École : la stratégie du contrat, La Revue Nouvelle – Août 2005
5 Abraham Franssen, Le contrat pour l’école : qui s’engage ?, TRACeS de ChanGements n°174
6 La consultation des enseignants du fondamental, op.cit..
7 Hugues Draelants, Réforme pédagogique et légitimation. Le cas d’une politique de lutte contre le redoublement, Bruxelles, 2009, Editions De Boeck Université, Collection Pédagogies en développement, 450 p.
