Un texte de Pascal Lefèvre, membre du Groupe de Travail “Europe” d’ECOLO et chercheur-associé d’étopia. Fonctionnaire européen [[Cet article n’engage que son auteur]]. Paru fin 2006 dans la revue Etopia n°2.
Voici le portrait d’une Union européenne idéale tel qu’il est esquissé à grands traits par un Européen convaincu. Son ambition est d’œuvrer à la construction d’une Europe politique et fédérale, conforme aux objectifs initialement fixés par les Pères Fondateurs.
« Il faut toujours accrocher son chariot aux étoiles » (Jean Jaurès)
Le projet original d’une Fédération européenne
Le 9 mai 1950, Robert Schuman, ministre français des Affaires étrangères, proposait de « placer l’ensemble de la production franco-allemande de charbon et d’acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d’Europe ». Cette déclaration est considérée comme l’acte de naissance de ce qu’on appelle aujourd’hui l’Union européenne. Chaque année, le 9 mai, la « Journée de l’Europe » commémore cet événement. Il a engendré la signature du Traité CECA, en 1951, du Traité CED (Communauté Européenne de Défense) en 1952 et des Traités CEE et EURATOM, en 1957. L’objectif final et proclamé de Robert Schuman et des autres Pères Fondateurs de l’Europe était de réaliser, à terme, une Europe politique et fédérale. L’union économique précédait l’union politique. C’est d’ailleurs inscrit dans la déclaration Schuman: « la mise en commun des productions de charbon et d’acier assurera immédiatement l’établissement de bases communes de développement économique, première étape de la Fédération européenne » ou encore « cette proposition réalisera les premières assises concrètes d’une Fédération européenne ». La communauté économique existe, l’Europe politique n’a jamais été établie et s’éloigne. Toutes les tentatives pour l’instaurer ont échoué : le projet de Traité instituant une Communauté européenne politique de Paul-Henri Spaak, en 1953, le projet de Traité instituant l’Union européenne d’Altiero Spinelli, en 1984…On peut très sérieusement se demander si, dans une certaine mesure, le consentement initial des pays qui ont signé et ratifié les traités de base et ceux qui en ont découlé, n’a pas été vicié ?
Elargir sans approfondir, un risque couru d’avance
Les raisons de cet échec sont multiples, mais il y en trois qui sont prépondérantes. En premier lieu, contrairement aux nombreuses intentions exprimées avant chaque nouvel élargissement, on n’a jamais réellement « approfondi » l’Union avant de l’« élargir »2. Deuxièmement, plus l’Union compte de membres, plus un accord sur des objectifs politiques est difficile, voire impossible, à concrétiser, tant les conceptions et finalités poursuivies divergent. Ce qui était éventuellement envisageable à six ou neuf, n’est pas accessible à vingt-cinq et encore moins, demain, à vingt-sept et davantage. Enfin, la double règle de l’unanimité, selon laquelle toute modification des traités existants requiert l’approbation et la ratification unanimes des Etats membres, constitue pour les partisans d’une Europe politique un obstacle contraignant insurmontable à vingt-cinq et au-delà. Les deux derniers motifs sont, naturellement, intrinsèquement liés.
Ne pas se résigner
Alors, que faire ? Se résigner ? Pratiquer la politique de l’autruche ? Accepter comme principale perspective de l’Union en construction la loi débridée des ayatollahs du marché ? Admettre que l’Europe devienne, dans quelques années, une variante améliorée de l’Organisation des Nations Unies, un « Gros Machin », comme l’aurait dit le Général De Gaulle, où tout processus décisionnel majeur est soumis au droit de véto ? Ce n’est pas l’ambition qu’il faut avoir pour l’Europe
Une thérapie de choc
L’Europe a besoin d’une thérapie de choc, seule capable de produire, le cas échéant, l’unité politique de notre Continent ou d’une partie de celui-ci. Ainsi que le soulignait très pertinemment Antoine de Saint-Exupéry, « dans la vie, il n’y a pas de solutions, il y a des forces en marche : il faut les créer et les solutions suivent ». Quelles sont ces forces à mettre en œuvre ? Elles existent, mais il leur manque un fifrelin de volonté politique en plus pour qu’elles s’affirment. C’est, naturellement, dans le camp des fédéralistes européens qu’il faut les chercher. Des personnalités comme le Premier ministre belge Guy Verhofstadt, le Président français Jacques Chirac, le Premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker, la Chancelière allemande Angela Merkel, le Président du Conseil italien Romano Prodi et bien d’autres encore sont assurément pour une intégration européenne poussée. Toutefois, à ma connaissance, aucun d’eux n’a osé aller jusqu’au bout de sa logique, freiné sans doute, par la peur d’un changement trop profond qui ne bénéficierait pas du soutien de l’électeur, et donc par une dose excessive de réalisme inhibiteur. Or, l’approche graduée n’est plus possible quand on est aussi nombreux, sauf à vouloir faire de l’Europe un gros tanker, incapable d’éviter la multitude d’icebergs qui se profilent devant lui : changements climatiques, crises énergétiques, terrorisme, concurrence internationale, délocalisations… Quant au réalisme, bien nécessaire dans quantité de domaines, il constitue dans l’histoire de l’unification européenne un prétexte permanent ou une excuse récurrente pour freiner les ardeurs de ceux qui ont soif d’une Europe forte et supranationale.
Voici les grands traits de l’Union européenne politique et fédérale qu’il nous faudrait pour, notamment, compter sur la scène mondiale, relever les défis de la globalisation, assurer un développement durable de notre planète, combattre la pauvreté, réduire la fracture sociale et sauvegarder les droits de l’homme, chez nous et ailleurs.
Une véritable Constitution européenne et un Etat fédéral
L’actuel « Traité établissant une Constitution pour l’Europe », qui a été rejeté par la France et les Pays-Bas, les 29 mai et 1er juin 2005, n’est juridiquement pas une Constitution, mais un traité international, pour la bonne et simple raison qu’il n’y a pas de Constitution sans Etat et que l’Union européenne n’est pas un Etat. Une alliance politique et fédérale nécessiterait une base juridique solide, bénéficiant d’une légitimité indiscutable. La rédaction d’une véritable Constitution européenne, comme fondement unique et nouveau d’un Etat fédéral européen, avec un transfert important de souveraineté, devrait être poursuivie. Le texte final serait soumis à un référendum dans les pays qui souhaitent l’instauration de cet Etat3.
Des institutions fédérales et démocratiques
Une architecture institutionnelle fédérale et démocratique est un pré-requis, un outil indispensable pour définir et assumer des politiques cohérentes, efficaces et d’envergure. Elle est fondée, au niveau central, sur un Exécutif avec un Président élu au suffrage universel direct et un gouvernement fédéral, un système législatif bicaméral (une Chambre des Représentants, composée de manière proportionnelle ou majoritaire4 et un Sénat, avec un nombre égal de mandataires par Etat membre de l’Union5), bénéficiant d’un droit d’initiative complet et un pouvoir judiciaire comportant une Cour constitutionnelle et des tribunaux fédéraux. Une Banque centrale et une Cour des comptes compléteraient cet ensemble.
La structure institutionnelle parallèle des Etats membres serait laissée à l’appréciation de ceux-ci, sous réserve qu’il n’y ait pas d’incompatibilité entre les deux agencements.
Le fonctionnement courant de l’Union européenne, selon lequel (1) le Conseil européen, composé des Chefs d’Etat ou de gouvernement, fixe les orientations et priorités politiques de l’Europe, (2) la Commission propose la législation européenne, en disposant, de surcroît, du monopole de l’initiative, et (3) le Parlement européen et le Conseil des Ministres (nationaux) agissent en tant que co-législateurs, est excessivement complexe, pas assez transparent, trop lent et inadapté aux réalités d’un monde confronté à des évolutions rapides et où, de plus en plus souvent,, des décisions doivent être prises sans le moindre retard. Il est le reflet d’un compromis entre inter-gouvernementalistes et fédéralistes, solution hybride, asexuée et insatisfaisante à laquelle une Constitution européenne fédérale devrait mettre un terme. Il aboutit aussi à des situations absurdes, comme, par exemple, celle, précitée, de la justification du monopole d’initiative de la Commission. En effet, un des arguments principaux de ceux qui soutiennent ce monopole – complété par un droit de retrait unilatéral ! – et par là-même s’opposent à un droit d’initiative équivalent du Parlement européen, consiste à affirmer que si l’on conférait à l’assemblée élue au suffrage universel direct un pouvoir similaire, on devrait, automatiquement, l’octroyer à l’autre branche du Législatif, à savoir le Conseil de Ministres, ce qui mettrait en péril la défense de « l’intérêt communautaire commun », étant donné que ce dernier forum représente exclusivement les intérêts nationaux. Sur le plan juridique, le raisonnement est difficilement attaquable. Par contre, sur le plan des principes et de la légitimité démocratique…
Une répartition adéquate des compétences
Une liste des compétences fédérales et étatiques devrait être dressée de manière suffisamment détaillée afin de mieux garantir une absence d’empiètement de l’Etat fédéral sur les prérogatives des Etats membres. La Constitution fédérale de la Suisse est relativement précise à cet égard mais d’autres textes peuvent également servir de modèles, comme la Loi fondamentale allemande.
Les principes actuels de subsidiarité, de proportionnalité et de nécessité devraient être utilisés pour déterminer les compétences relevant de l’Etat fédéral et celles appartenant aux Etats membres. Ces principes seraient, cependant, légèrement reformulés6.
Seraient ainsi une compétence fédérale, entre autres7, les affaires étrangères (y compris la représentation dans les institutions internationales, telles que l’O.N.U., le Conseil de l’Europe, le B.I.T.…), la défense, la sécurité fédérale, la protection civile, la libre circulation des personnes, services, biens et capitaux, la liberté d’établissement, la politique commerciale fédérale, le contrôle aux frontières extérieures, la politique d’asile, l’immigration, la justice fédérale, la coopération au développement, l’aide humanitaire, la politique de la concurrence fédérale, la politique monétaire et fiscale relative à l’Euro, la navigation aérienne et maritime à caractère transfrontalier, les transports terrestres et ferroviaires de nature interétatiques, les postes et télécommunications. Il faudrait également veiller à ce que l’Etat fédéral puisse agir ou légiférer afin d’assurer un haut degré de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement ainsi que préserver et développer des standards élevés en matière sociale. Les autres compétences demeureraient étatiques. En d’autres termes, il n’y aurait pas de classification formelle énumérant les compétences fédérales exclusives, les compétences partagées et les compétences d’appui, de coordination ou de complément, mais cette affectation découlerait de la définition même des compétences réservées à l’Etat fédéral et aux Etats membres. Exemple: l’organisation de l’enseignement ressortirait principalement d’une compétence étatique, mais il serait explicitement mentionné que certains aspects devraient être gérés conjointement avec l’Etat fédéral (harmonisation de diplômes, reconnaissance mutuelle, accès…).
Des règles de vote adaptées
Le vote à la majorité deviendrait le mécanisme principal d’adoption des décisions. Certaines questions sensibles nécessiteraient des votes à majorité spéciale, comme l’entrée en guerre ou la modification de la Constitution fédérale. Un dispositif de double majorité devrait être introduit, exigeant pour diverses matières une majorité à la Chambre des Représentants et au Sénat.
S’agissant des élections présidentielles et législatives fédérales, il conviendrait d’examiner la nécessité de prévoir un système majoritaire à deux tours, comme en France, ou une « Sperrklausel » de 5%, comme en Allemagne et en Belgique. Eu égard à l’énorme diversité des courants de pensée en Europe, une règle proportionnelle stricte risquerait, sans doute, d’empêcher la mise en place de majorités stables, seules susceptibles d’assurer des politiques à moyen et long terme moins électoralistes et plus visionnaires.
Un droit d’initiative européen
La démocratie représentative, c’est-à-dire celle qui tire sa légitimité d’une élection générale au suffrage universel direct, doit demeurer le mode essentiel de fonctionnement d’un Etat fédéral européen. Elle peut, cependant, être utilement enrichie par un véritable droit d’initiative européen, ouvrant davantage l’espace public interactif dans lequel sont susceptibles de se mouvoir les citoyens.
Des droits fondamentaux
Toute constitution démocratique énumère les droits fondamentaux dont jouissent les citoyens. Seraient repris dans ce chapitre, les droits civils et politiques reconnus par la Convention européenne des Droits de l’Homme de 1950 ainsi que des droits économiques, sociaux, environnementaux, culturels admis par d’autres conventions internationales, comme la Charte sociale européenne de 1961 ou le Pacte des Nations Unies de 1966. Certains droits pourraient même être renforcés, en particulier dans le domaine social et environnemental, tel le droit à un revenu minimum, le droit à un logement convenable, le principe de précaution, le précepte du pollueur-payeur…
Des ressources propres
L’Etat fédéral devrait disposer de ressources propres, comme tout Etat, ce qui implique le droit de lever des impôts fédéraux. Un budget basé sur la contribution des Etats membres est à proscrire, afin d’éviter les marchandages d’épiciers et les reculades propres aux négociations des « perspectives financières » de l’Union européenne d’aujourd’hui. En échange, il faut définir un contrôle budgétaire externe strict et réellement transparent.
Une loyauté fédérale et une primauté du droit de l’Union
Les normes de loyauté fédérale et de primauté du droit de l’Union sont inhérentes au bon fonctionnement d’une fédération. Admettre le contraire favoriserait le chaos et l’insécurité juridique. La contrepartie est que l’Etat fédéral n’excède pas les pouvoirs qui lui sont reconnus par la Constitution.
Un droit de retrait
L’Union doit être fondée sur une approche volontaire et librement consentie. Cela signifie aussi que, si ce consentement n’existe plus, il faut permettre, selon des procédures démocratiques à convenir, à ceux qui le désirent de quitter l’Union, en conformité avec la convention de Vienne sur le droit des traités de 19698.
Des frontières explicites et des conditions d’adhésion implicites
Alors qu’une des questions les plus délicates dans le débat en cours sur l’avenir de l’Europe est de savoir s’il conviendrait de délimiter clairement les frontières de l’Union européenne et selon quels critères (géographiques, culturels, politiques…?), cette interrogation ne se pose quasi-jamais en ce qui concerne le tracé des frontières d’un Etat, qu’il soit fédéral ou non. En effet, les constitutions nationales prévoient toujours des procédures générales ou spécifiques, permettant de solutionner ce problème, par exemple sous la forme d’un processus de révision constitutionnelle ou de consultation des populations concernées. Il en irait de même, naturellement, d’un Etat fédéral européen : sa structure territoriale et ses frontières seraient définies et ne pourraient être modifiées qu’en vertu des dispositions de la Constitution. Il serait vraisemblablement préférable de recourir à un mécanisme de vote avec une majorité spéciale dans les deux assemblées législatives.
Un autre point à trancher est celui de la fixation ou non de conditions d’adhésion. Ces conditions existent pour l’entrée dans l’Union européenne (« critères de Copenhague »9…) ainsi que dans le « Traité établissant une Constitution pour l’Europe » (article 58). Cependant, lorsqu’il s’agit d’élargir les frontières d’un Etat - et l’Union européenne n’est pas un Etat -,
la question n’a aucun sens, car, dans cette hypothèse, la Constitution de cet Etat, y compris les droits fondamentaux qui y sont mentionnés ou auxquels l’Etat a souscrit, de même que toutes les lois nationales (en l’espèce, elles seraient fédérales) et internationales en vigueur, c’est-à-dire « l’acquis étatique » (en l’espèce, ce serait « l’acquis fédéral »), s’appliquent, automatiquement, à la nouvelle entité et à ses ressortissants. Les conditions d’adhésion sont ainsi implicites.
Des symboles
Chaque Etat a besoin de symboles lui permettant de se distinguer d’autres Etats et d’augmenter auprès de ses citoyens le sentiment d’appartenance à un ensemble commun : hymne, drapeau, devise…
Une seule langue officielle
Au niveau d’un l’Etat fédéral, l’utilisation de plusieurs langues est une faiblesse et comporte, en soi, les germes de la discorde. Tous les pays officiellement multilingues ont été, sont ou seront confrontés à des problèmes linguistiques ou communautaires paralysants ou destructeurs : Belgique, Espagne, Canada, Géorgie, ex Autriche-Hongrie, ex Yougoslavie, ex U.R.S.S. (ou actuelle Russie)…
L’Etat fédéral européen idéal devrait avoir une seule langue officielle. Les langues nationales subsisteraient dans les Etats membres et leur emploi serait uniquement régi par ceux-ci. L’Etat central se porterait, en outre, garant de la diversité linguistique des Etats membres, voire aiderait à son développement.
Toutefois, il faut reconnaître que la question de la langue est particulièrement délicate à aborder, car ce véhicule reflète une manière d’être, de penser et de se comporter. Il est intimement lié à nos racines, notre univers culturel et notre éducation. De plus, quelle langue choisir ? Il y a fort à parier que la langue internationale dominante actuelle, c’est-à-dire l’anglais, s’imposerait. Les francophones, germanophones, italophones, seraient-ils disposés à faire ce sacrifice ? Vraisemblablement pas.
Des dispositions originales complémentaires
Des dispositions particulières pourraient être prévues afin de renforcer le caractère « européen » de l’Etat fédéral, comme l’obligation de recourir par priorité et de bonne foi à des mesures multilatérales pour résoudre les conflits internationaux ou un droit de résistance, permettant à « tous les Européens de résister à quiconque entreprendrait de renverser l’ordre démocratique, s’il n’y a pas d’autre remède possible »10. ou une procédure de « sonnette d’alarme », susceptible d’être actionnée par des Etats membres, des groupes linguistiques, des communautés ou des minorités se sentant menacés11.
Osons l’ambition
L’objet du présent article n’est, évidemment, pas de remettre en cause ce que la « construction européenne » a accompli en à peine un demi-siècle : c’est sans équivalent historique. Qui aurait cru possible qu’une nouvelle Europe puisse surgir de la désolation et du chaos de la Seconde Guerre Mondiale ? Qui aurait pu imaginer, qu’un jour, il y aurait une Europe sans frontières où les personnes et les biens pourraient circuler librement ? Qui aurait parié que l’Europe disposerait à un moment d’une monnaie unique, l’Euro ? Qui aurait avancé que, quinze ans après la chute du Mur de Berlin, les deux parties du Vieux Continent uniraient leur destin au sein d’un même ensemble ? Mais aujourd’hui l’union politique, objectif affiché par les Pères Fondateurs, est inaccessible et seule une thérapie de choc peut encore modifier la donne. Les solutions intermédiaires (fausse Constitution européenne, mini-traité, « avant-gardes »…), si elles sont mises en œuvre, ne seront malheureusement qu’emplâtres sur jambe de bois. Il leur manquera inévitablement quelque chose et ce quelque chose s’appelle l’ambition.
1Cet article n’engage que son auteur.
2Déjà, lors du Sommet de La Haye, en décembre 1969, Georges Pompidou et Willy Brandt indiquaient qu’il fallait approfondir, élargir et compléter la CEE avant de l’élargir aux premiers futurs nouveaux membres (Royaume-Uni, Irlande, Danemark…).
3Cela signifie que là où le référendum n’est pas inscrit dans la Constitution, comme, par exemple, en Belgique ou en Allemagne, des changements constitutionnels appropriés devraient être, préalablement, opérés.
4Voir plus bas.
5La proportionnalité ou la représentation majoritaire à la Chambre satisfait les grands Etats et l’égalité au Sénat protège les petits Etats.
6Le principe de subsidiarité serait rédigé de la manière suivante : « L’Etat fédéral ne peut intervenir que dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Etat fédéral. » Dans les traités en vigueur, ce principe vaut uniquement dans les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de l’Union européenne. Or, le principe devrait s’appliquer en tant que critère d’attribution des compétences et pas seulement comme modalité d’exercice de celles-ci. Les principes de proportionnalité et de nécessité énonceraient que « le contenu et la forme de l’action de l’Etat fédéral n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de l’action envisagée ». Pour ces derniers principes, on remplace donc « Constitution » par « action envisagée ».
7La liste est, par conséquent, exemplative et non exhaustive.
8Le « traité établissant une Constitution pour l’Europe » (Constitution, qui n’en est pas une, répétons-le), prévoyait une faculté de retrait, alors que les traités européens en vigueur sont muets à ce sujet.
9Ce sont des critères, qui ont été établis lors d’un Conseil européen à Copenhague, en 1993, comme, par exemple, l’obligation pour tout nouveau membre de mettre en place des institutions stables, garantissant l’Etat de droit, la démocratie, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection.
10Voir l’article 20 de la Loi fondamentale allemande.
11Voir, à titre d’inspiration, l’article 54 de la Constitution belge En Belgique, si une majorité (les trois quarts des membres) d’un groupe linguistique estime qu’une proposition ou un projet de loi risque de mettre en péril les relations entre les communautés, ils peuvent faire suspendre la procédure; le Conseil des ministres, composé paritairement, doit alors émettre un avis motivé. Cette situation peut se produire quand une communauté linguistique se croit gravement discriminée.
