Un texte de Pierre Jonckheer, député au parlement européen, Verts/Ale et administrateur d’étopia. Ce texte est paru fin 2006 dans la revue Etopia n°2.
L’Europe doit marcher sur deux jambes : les institutions et les politiques. C’est une des leçons que l’on peut tirer des échecs des consultations sur le Traité Constitutionnel Européen. Mais sur quelle politique s’appuyer? Est-ce sur la logique de concurrence et d’extension des marchés ou bien est-ce sur un renforcement de la coopération, en commençant par la coopération en matière de développement durable? La réponse des Verts à cette question ne fait guère de doute. Ils estiment que l’Europe doit jouer un rôle central dans le dépassement des crises écologiques et sociales qui se manifestent avec de plus en plus d’acuité en ce début de 21ème siècle. Cela ne peut se concevoir dans une Europe institutionnelle réduite à la fonction de gendarme du grand marché, mais cela passe immanquablement par un renforcement de l’assise démocratique et, partant, de la participation élargie des citoyens à la formation d’une volonté politique commune.
Les Verts européens ont adopté deux résolutions importantes lors du deuxième Congrès du parti vert européen qui s’est tenu à Genève en octobre 2006. La première résolution est une Charte des valeurs qui a pour objet la définition d’une identité de l’écologie politique européenne. La seconde résolution expose les raisons principales qui justifient pour les Verts la poursuite et le renforcement de l’intégration politique au sein de l’Union européenne (UE).1
Pour cette seconde résolution, il s’agissait essentiellement de vérifier l’existence d’un consensus large parmi l’ensemble des partis nationaux sur un certain nombre de grandes lignes politiques à mener dans le cadre de l’UE. Sans sous-estimer d’aucune manière l’importance des villes et des campagnes, des régions et des nations, l’intégration politique des pays européens est perçue comme une condition indispensable pour développer une politique de prévention des conflits en Europe et pour construire une politique de régulation de la mondialisation et promouvoir un changement radical de nos modes de produire et de consommer.
Près d’un an et demi après l’échec des ratifications du projet de Constitution européenne en France et aux Pays-Bas, il s’agissait pour les Verts européens de dépasser leurs divergences telles qu’elles se sont exprimées lors des campagnes référendaires et d’instaurer les bases d’une campagne commune pour les prochaines élections européennes de juin 2009.
Ayant participé au groupe de travail qui a élaboré une première version de ce texte, j’en connais le caractère général et les limites ; mais il témoigne d’un réel engagement volontariste de la très grande majorité des quelque 500 délégués réunis à Genève. La suite de cet article s’inspire de débats que nous avons eu, en même temps qu’il précise des revendications que les Verts pourraient faire valoir si d’aventure une nouvelle négociation devait s’ouvrir sur le projet de traité constitutionnel.
Retour sur quelques leçons du « Non »
Beaucoup de commentaires ont été écrits sur les leçons à tirer de l’échec des ratifications du projet de traité constitutionnel en France et aux Pays-Bas. Parmi celles-ci, la question des frontières de l’Union au-delà des 27 pays membres en 2007 est essentielle : avec le dernier élargissement à douze nouveaux pays en moins de trois ans, l’Union s’est métamorphosée politiquement. Qu’en sera-t-il dans dix ans? Le projet de traité constitutionnel ne répond pas à la question des frontières. Faute d’avoir pu fournir des réponses claires et convaincantes, les élites européennes se sont faites désavouer par deux consultations directes dans des pays fondateurs et l’auraient été ailleurs. Cette question des frontières ne peut plus être éludée de même que sa contrepartie qui est celle de niveaux d’intégration différents au sein ou en dehors de l’Union. Mais cette question n’est pas la seule et cet article veut mettre en évidence trois autres leçons inspirées par l’analyse et les commentaires des résultats des referenda.2
Partons d’un constat : il est très clair que les débats qui se sont engagés durant la campagne référendaire et les motivations des électeurs ont dépassé très largement l’objet de la question posée. Ainsi, selon les enquêtes, 18% seulement des Français ont voté en fonction du contenu du traité constitutionnel. Les principales motivations du « non » étaient la sanction du gouvernement, le refus du chômage et de l’insécurité sociale, le refus de l’ultralibéralisme et les craintes liées à l’élargissement de l’UE.3
Une demande : plus d’Europe
A l’occasion de ces referenda, un véritable télescopage s’est donc produit entre deux ordres légitimes mais différents d’interrogations : d’une part, celui qui touche à l’avenir des économies européennes et du modèle de société en Europe et, d’autre part, celui qui touche au rôle de l’UE et à l’organisation des pouvoirs au sein de l’UE. Dans le débat public, ces questions sont liées : « l’Europe », pourquoi faire? Avec qui et comment?
Selon Eurobaromètre4, un an après mai 2005, seulement 50% en moyenne de la population de l’UE juge que l’appartenance à l’UE est une bonne chose pour leur pays, ce qui confirme la faible légitimité actuelle des actions européennes. Toutefois, entre 80 % et 50% des sondés souhaitent davantage de politiques communes dans 10 domaines dont l’action extérieure, l’environnement, la santé et la sécurité alimentaire, la politique économique et l’emploi. Plus étonnant, à une question sur « l’harmonisation » souhaitable des systèmes de protection sociale, 62% s’y déclarent favorables.5
C’est une première leçon : malgré l’échec des ratifications du projet de traité constitutionnel, on peut faire le pari qu’il existe une opinion majoritaire – avec néanmoins de fortes variations d’attitudes selon les pays – pour « plus d’Europe, mais une autre Europe ». A l’heure où des forces d’extrême-droite ou populistes sont bien présentes dans un certain nombre de pays, ceci est un signe encourageant pour ne pas céder à la tentation du repli sur soi ; repli qui s’interprète aussi, dans le jargon communautaire, par un plaidoyer en faveur de la « subsidiarité ». Certes, il y a eu des « non de gauche », mais il est incontestable que les partis populistes dans tous les pays européens – en France et aux Pays-Bas, mais aussi en Italie, en Autriche, en Belgique…- critiquent virulemment l’Union européenne et que ce sont eux qui dominent dans cette opposition.
L’Europe doit remarcher sur deux jambes
La deuxième leçon qu’il faut tirer de l’échec des referenda, c’est qu’il faut marcher sur deux jambes : les institutions et les politiques. Or, la particularité de cette réforme des Traités par rapport aux précédentes, en particulier par rapport à celle de Maastricht, c’est que l’on a surtout sauté sur une seule jambe, celle de la « machine » institutionnelle. Faute de consensus entre les participants, les travaux de la Convention ont été ceux d’une « Constitution sans projet »6. Bien plus, certains mettent désormais en évidence un décalage important entre une « demande d’Europe » qui s’exprime sur de multiples sujets : de la politique de migrations à la sécurité alimentaire, en passant par une coopération accrue en cas d’accidents environnementaux et ce qui demeure le cœur des compétences communautaires, à savoir l’intégration économique7. Dans ces conditions, il était hautement risqué de soumettre à référendum une redéfinition des « règles du jeu » institutionnel européen sans accompagner l’exercice d’une vision commune sur les transformations à entreprendre de nos modes de vie, compte tenu de la double pression exercée par la mondialisation et par l’élargissement de l’Union européenne, pour garantir les valeurs européennes proclamées dans la Constitution
Il nous faut donc une réforme institutionnelle de l’Union pour rendre sa prise de décision plus démocratique, mais il nous faut aussi une réforme des politiques européennes en fonction d’ objectifs redéfinis pour répondre aux mutations rapides qui caractérisent nos sociétés contemporaines. C’est un combat que les Verts européens mènent depuis des années avec quelques succès limités : par exemple, en matière de réforme de la politique agricole ou en matière de lutte contre le changement du climat et ses implications en termes de politique du transport et de mode de consommation de l’énergie.8
Accélérer la construction d’un espace public européen
Ceci nous amène à une troisième leçon tout aussi essentielle : il nous faut avancer beaucoup plus en profondeur et plus vite dans la construction d’un espace public européen. L’adhésion des Européens à l’UE ne peut se nourrir d’un « patriotisme constitutionnel »9 décrété par ses élites. Tout en sachant que l’UE n’est pas un Etat national et que la scène politique européenne ne peut pas être structurée sur un mode national, la construction d’un espace public européen est indispensable.
La vie démocratique dans l’Union, la définition des politiques européennes ne peuvent pas être d’abord, comme c’est le cas actuellement, le résultat d’une culture du consensus et de compromis négociés entre fonctionnaires nationaux et européens ; et moins encore le résultat des arrêts successifs de la Cour européenne de Justice. Il nous faut prouver qu’une réorientation de l’agenda européen sur des objectifs précis de politique européenne est possible ; qu’il existe bien un espace politique européen où se mesurent des forces politiques élues directement au sein du Parlement européen et indirectement au sein du Conseil des ministres ; et que des mobilisations sociales ont une influence certaine sur le processus de décision politique européen, comme vient de l’illustrer partiellement l’épisode de la directive « services ».
Peut-on construire une nouvelle majorité idéologique en Europe pour faire basculer le centre de gravité de l’action communautaire d’un ordre concurrentiel vers un ordre coopératif?10 Les Verts européens soutiennent une pédagogie de l’exemple et dans cet esprit devraient favoriser dans les mois qui viennent diverses initiatives européennes, transnationales, sous forme de pétitions citoyennes sur différents sujets d’intérêt collectif comme, par exemple, en matière de services publics. Les réseaux européens d’associations devraient également dépasser leur rôle actuel de lobbyistes auprès des institutions et développer une action plus militante susceptible de peser efficacement sur les choix des acteurs politiques.11
Les élections européennes de 2009 établiront les prochains rapports de force au sein du Parlement et participent de la création d’un espace public européen à condition que l’on se donne les moyens de transnationaliser les enjeux. Encore une fois les Verts ont déjà formulé des propositions en ce sens comme celle de réserver un quota de sièges de députés pour des listes transnationales. Un engagement politique pourrait aussi être pris pour que les futurs commissaires soient d’abord des élus et que le président de la Commission appartienne au parti européen qui aura gagné le plus grand nombre de sièges. Pour autant, il faut également insister pour qu’à l’occasion des prochaines élections nationales (notamment aux Pays-Bas en novembre 2006 et en France en 2007), des engagements soient pris par les candidats devant les électeurs en matière de politique européenne. Il y a là aussi un rôle à tenir pour les Verts.
Les principaux scénarios pour l’avenir du Traité constitutionnel
Si l’échec de la ratification du projet de traité constitutionnel exprime une perte de légitimité de l’Union auprès de bon nombre de citoyens, pour les Verts, la réforme des Traités demeure toutefois nécessaire.12
Le scénario qui consiste à poursuivre les ratifications de l’actuel projet de traité constitutionnel dans les autres pays pour ensuite appeler à revoter sur le même texte en France et en Hollande, après 2007 et les élections nationales, est refusé par les dirigeants de ces deux pays. Il préjuge en outre d’une ratification positive dans les 10 pays restants (dont la Pologne, la Tchéquie, le Royaume-Uni…), ce qui paraît improbable.
Dans ces circonstances, trois principaux scénarios alternatifs peuvent être envisagés par rapport à la situation actuelle : une fausse alternative – on en reste aux Traités existants ; une amélioration des Traités actuels (option dite « Nice + ») ; et une nouvelle négociation sur certains points du projet constitutionnel.
La situation la plus probable pour les prochaines années est le maintien des Traités actuels sur la base desquels l’Union à 25 « fonctionne » depuis près de deux années. En effet, dans un processus qui requiert l’unanimité, les forces qui jouent le statu quo partent gagnantes. Certains gouvernements, comme en Pologne, peuvent considérer qu’ils ont finalement intérêt à conserver les Traités actuels ; il nous faut constater également que l’agenda politique de la Commission – en place jusque 2009 -, appuyé par une majorité au Conseil et au Parlement, peut être mis en œuvre à Traité constant.
Si on ne se satisfait pas du statu quo, deux options principales sont possibles : soit on s’appuie sur les traités actuels, on fait jouer des clauses passerelles et on reprend des dispositifs du projet de traité constitutionnel en amendant les traités actuels (par voie parlementaire) ; soit on reprend comme base de négociation le projet de Traité constitutionnel pour l’amender.13 La première option est celle explicitement défendue par Nicolas Sarkozy ; la seconde est soutenue par Romano Prodi.
Une quatrième option, plus radicale, consisterait à proposer une nette césure entre un Traité à portée constitutionnelle et un Traité sur les politiques.14 Cette option est défendue de façon générale par les Verts européens. Dans cette approche, le Traité à portée constitutionnelle que l’on pourrait tout aussi bien renommer Traité « fondamental »15 serait composé principalement des articles de la Partie I du projet de traité constitutionnel, de la Charte des droits fondamentaux et des articles dits « transversaux » sur les principes des politiques de l’Union. Des modes de révision différents peuvent être imaginés pour les deux textes ; de même qu’une énonciation beaucoup plus concise des chapitres sur les politiques.16
Dans l’immédiat, la faisabilité politique d’un tel scénario est quasi nulle car elle supposerait un véritable changement par rapport à l’ordre juridique communautaire ; mais au moins les Verts européens peuvent-ils indiquer cette ligne d’horizon.
Les priorités vertes pour la Constitution
Indépendamment des différentes options plausibles et dans l’hypothèse où une négociation de fond serait rouverte, les Verts devraient défendre des amendements qui concernent directement la prise de décision politique ; ce sujet est au cœur du débat politique et constitue en réalité l’élément clé de « l’approfondissement démocratique » de l’Union européenne. Ainsi trois objectifs peuvent être définis :
•Renforcer la démocratie participative (innovation introduite dans le projet constitutionnel) en donnant plus de contenu au droit d’initiative : la Commission et le Parlement seraient contraints d’y donner suite endéans l’année qui suit. Le droit d’initiative législative du Parlement en serait un correspondant logique (une initiative européenne sur une proposition de directive cadre sur les « services publics » (SIEG) en est un exemple).
•Démocratiser davantage la prise de décision de la législation communautaire par une révision de l’actuelle procédure de « co-décision » en retirant à la Commission son pouvoir d’obstruction à l’égard des amendements tant du Parlement que du Conseil. La procédure de codécision – à la double majorité – serait généralisée pour tout acte législatif.
•Faciliter davantage la coopération entre groupes d’Etats qui veulent aller plus avant dans la souveraineté partagée : les clauses de flexibilité et de coopération renforcée proposées dans le projet actuel sont encore trop restrictives alors que « ceux qui veulent aller plus avant doivent pouvoir le faire ».
Il faut insister sur l’idée que le Traité dessine un cadre et des règles du jeu institutionnel ; certes l’affirmation et l’addition d’objectifs politiques partiellement incompatibles resteront dans les textes comme c’est le cas actuellement, mais c’est précisément aux partis politiques de construire des majorités et des rapports de force au sein de l’espace public européen pour orienter la politique européenne. Rien n’est « coulé dans le marbre »!
A ces revendications qui touchent à la structure décisionnelle de l’Union, les Verts européens ajoutent deux autres revendications phares qui concernent le mode de consultation et l’entrée en vigueur du nouveau traité.
Le Traité fondamental serait soumis à une Consultation européenne préalable aux ratifications nationales. Cette consultation (le même jour dans tous les pays) serait décidée par le Conseil européen et justifierait que les ratifications nationales par la suite se fassent par voie parlementaire. Une clause d’entrée en vigueur du Traité fondamental serait soumise à une double majorité spéciale en fonction du nombre d’électeurs et du nombre de pays. Ce serait une manière démocratique de responsabiliser les prises de positions : refuser un projet de traité doit avoir des conséquences et chaque citoyen doit le savoir à l’avance. Ceci serait une révolution dans l’histoire de la construction communautaire ; elle aurait comme énorme avantage d’ouvrir d’une manière plus démocratique – car à la suite d’un processus électoral – la possibilité de niveaux différenciés d’intégration entre pays européens.
1Ces deux résolutions sont disponibles sur le site du parti : www.europeangreens.org
2L’article de Krzysztof Pomian, « Après la crise constitutionnelle, Quelle Union? Quelle Europe? », publié dans LE DEBAT, n°140, mai-août 2006, développe plusieurs thèmes que j’esquisse ici.
3FUTURIBLES, avril 2006
4Eurobaromètre 251, “The future of Europe”, mai 2006
581% UE 10, 58% UE 15
6Renaud Dehousse, « La fin de l’Europe », Flammarion 2005
7Catherine Colonna, Ministre des affaires européennes, Discours au Quai d’Orsay, 29 août 2006.
8Les parlementaires européens Verts ont initié deux campagnes publiques importantes qui sont toujours en cours, sur la sécurité alimentaire et sur l’énergie et le transport : cf. www.greens-efa.org et www.stopclimatechange.net
9Justine Lacroix, « Pour un patriotisme constitutionnel européen » in « La République ou l’Europe? », Le Livre de Poche, n° 4534, 2004
10Jean Pisani-Ferry, « l’Europe économique entre deux modèles », SOCIETAL, décembre 2003.
11L’initiative de cinq membres du Forum permanent de la société civile européenne s’inscrit dans cette logique ; ce groupe défend des thèses originales et tout à fait intéressantes. Voir JCL Boual et autres, «Plan B, changer la gouvernance européenne», Editions Labor, Bruxelles, 2006
12Soulignons toutefois que ce texte ne révolutionne pas les traités actuels : il clarifie et il rationalise les objectifs et dispositifs existants ; le régime politique reste hybride (fédéral vs confédéral) ; le renforcement du mode supranational de gouvernement qui constitue l’originalité profonde du régime politique de l’Union n’a pas trouvé de développement significatif depuis la création de l’euro ; et le débat au sein de la Convention (2002/2003) a clairement démontré la réticence de plusieurs Etats membres à aller vers plus de supranationalité dans de nouveaux domaines touchant par exemple à la politique économique ou au secteur de l’énergie. Cf. L’analyse de Renaud Dehousse dans « La fin de l’Europe », chapitre 4 : « Le faux débat constitutionnel » et celle de Bertossi et Defraigne « UE, réussir la grande dimension », publié dans RAMSES 2006.
13La poursuite du processus de ratification (défendue par Verhofstadt) conforte l’approche qui consiste à prendre le projet actuel comme point de départ d’un nouvel examen du texte.
14Une proposition de ce type a été formulée en octobre 1999 dans un rapport à la Commission Prodi par Messieurs Dehaene, Simon et Von Weizsäcker. La Convention n’a pas retenu cette proposition.
15L’appellation « Constitution » appliquée au projet actuel de « traité instituant une Constitution pour l’Europe » est trompeuse ; elle l’est juridiquement et elle l’est politiquement dans la mesure où aucun mandat constituant n’a été délivré par les électeurs.
16« Il n’est pas exact de prétendre que la partie III définit le contenu des politiques ; en réalité, la partie III définit, secteur par secteur, l’étendue exacte des compétences attribuées à l’Union et les modalités d’exercice de ces compétences. Sans partie III ou avec une partie III révisable sans unanimité, l’Union européenne aurait en réalité fait un saut de nature fédérale, ce que pratiquement personne ne souhaitait, y compris à la Convention. » Christophe Leonzi et Fabien Raynaud, « Une nouvelle phase européenne? Lecture du projet de Constitution européenne », publié dans le n° d’Esprit, décembre 2004, p. 143.
