Vers des Partenariats Publics-Communs

1. Introduction

Diverses pressions s’exercent à l’heure actuelle sur les villes et leur développement. Les services publics, les espaces publics, les biens publics, sont désinvestis en faveur d’autres types de biens, essentiellement privés. Cette privatisation pose question en accaparant des biens publics pour le seul usage de nouveaux propriétaires privés, qui en limitent l’accès au plus grand nombre. Cette mainmise sur nos biens publics provoque, de surcroît, un affaiblissement des structures de solidarité en remplaçant la mutualisation des risques par l’individualisation.

Face à cette nouvelle vague d’enclosures orchestrée par nos pouvoirs publics au profit d’acteurs privés, les communs représentent une alternative à promouvoir. Il s’agit là de ressources partagées au sein de communautés selon un mode de gestion et d’exploitation entièrement autonome, distinct du marché (privé) ou de l’état (public). L’idée de biens communément possédés et gérés entre de plus en plus dans le discours ambiant tandis que les projets concrets se multiplient. Les exemples locaux se développent chez nous aussi bien dans des environnements urbains et ruraux : potagers communautaires au pied des arbres de grandes avenues, ateliers collectifs de réparation d’objets (FabLabs), kiosques à jeux en libre-service sur les places, coopératives d’énergie renouvelable ou pour la gestion de l’eau, habitats groupés et éco-quartiers dans d’anciennes usines… Ces communs jouent un rôle à la fois social mais également économique et institutionnel.

Une nouvelle politique urbaine ancrée dans la transition écologique doit prendre en compte ces nouvelles structures de gouvernance et leur faire jouer un rôle plus important. La prise de décisions, les capacités de gestion et les objectifs de redistribution suivant le principe des communs peuvent être complémentaires aux politiques publiques. Cette démarche peut se réaliser en partenariat avec les acteurs publics concernés. C’est cette approche de Partenariats Publics-Communs (PPC) qui sera abordée dans cette analyse.

2. Les communs au-delà du marché et de l’état

Tout d’abord, il est nécessaire de définir ce que l’on entend par « communs » et quels sont leurs modes de fonctionnement. Parmi les principaux penseurs des Communs, Elinor Ostrom fait figure de référence. Économiste et politologue, Ostrom est l’auteure d’un ouvrage important sur les communs : « Gouvernance des biens communs. Pour une nouvelle approche des ressources naturelles ». Pour Ostrom, les communs se caractérisent par une auto-organisation de communautés dans la prise en charge de ressources et dans l’accès donné aux différents usagers [1]. Ostrom réfute le postulat de la « tragédie des commons » de Garrett Hardin, en démontrant dans la pratique comment ces communautés arrivent à gérer leurs ressources de manière durable sur le long terme, sans recours à la privatisation, ni à la force publique de l’état. Pierre Dardot et Christian Laval, autres penseurs des communs, soulignent là la pratique instituante autonome du groupe, qui devient un nouveau sujet collectif [2]. En effet, l’institution créée par le groupe développe elle-même un ensemble de droits, de règles d’accès, de sanctions et d’exclusion des cavaliers clandestins, assurant en ce sens la durabilité de la ressource en question, qu’elle soit matérielle (par exemple : des pâtures, des forêts, des lacs) ou non (par exemple : des connaissances qui se transmettent de génération en génération, les ressources génétiques, Wikipedia).

De nombreux communs (tels que des potagers collectifs ou des associations d’échanges de services à l’échelle du quartier) développent leurs activités en restant à l’écart des sphères publiques et privées (le marché). Ces initiatives ne sont ni gérées par le public, ni guidées par l’appât du gain : elles sont créées par et pour les habitants. Les militants des communs ont même souvent à cœur de défier l’État et le marché pour revendiquer une action politique sous une forme conflictuelle pacifique. Pour certains auteurs, la propriété publique ne servirait que de « paravent […] à la logique individualiste d’appropriation » [3]. En effet, la propriété publique n’est « pas nécessairement […] gardienne de l’intérêt général » quand l’État privatise les biens publics pour équilibrer ses comptes et quand la bureaucratisation des services publics empêche toute participation citoyenne [4]. L’auto-organisation de communautés citoyennes apparaît alors aux yeux des défenseurs des communs comme la seule issue valable à la division public-privé.

3. L’alternative des Partenariats Publics-Communs : sortir d’un système fermé et insatisfaisant

L’approche par les communs permet de dépasser les tensions imposées à la fois par le néolibéralisme et par la dualité entre le marché ou l’État. Comme nous le voyons de plus en plus, la marchandisation des biens, qui caractérise depuis les années 80 la société actuelle, accroît les déséquilibres et les inégalités tant au niveau de la production que de la redistribution voire du simple usage des biens et services. La société néo-libérale impose une idéologie propriétaire, pour reprendre le concept proposé par Benjamin Coriat, selon laquelle le marché est considéré comme étant auto-régulateur [5]. La contrainte exercée dès lors sur les biens publics amène en conséquence leur aliénation au bénéfice d’intérêts privés. La vente de biens publics devient une norme en vue d’assurer soit leur rentabilité, soit de maximiser leur production, suivant la rhétorique utilisée.

La tension actuelle sur les biens publics se réalise également au niveau du financement des projets. L’acteur public ne dispose plus forcément des moyens pour soutenir les marchés de travaux classiques. Des acteurs privés sont alors sollicités pour soutenir telle ou telle réalisation, via des Partenariats Public-Privé (PPP), obtenant de substantiels avantages dans l’utilisation qui en sera faite. Les PPP sont cependant loin d’être la panacée. Transformant la gouvernance de biens jusqu’alors publics, ils restreignent le droit d’usage dont disposaient jusque-là les citoyens. Ne soyons pas dupes : les projets immobiliers les plus profitables peuvent priver les habitants d’espaces publics, de parcs, de monuments historiques, de friches industrielles, et d’autres projets à haute valeur sociale ou environnementale ajoutée. Or, la mise en place de droits exclusifs n’amène pas une meilleure organisation ni même une meilleure rentabilité.

Alors, pourquoi devrions-nous absolument, au nom du développement, se soumettre aux seuls investisseurs privés ? Face à des pouvoirs publics aux finances étriquées mais en soif de redéploiement, et des promoteurs privés parfois prêts à confisquer des sites publics à titre spéculatif, pourquoi ne pas confier nos quartiers et notre patrimoine aux citoyens eux-mêmes ? Le partage et la mise en commun à partir de règles définies de manière collectives ont démontré leur efficacité, que ce soit via une meilleure efficience ou via une souplesse structurelle correspondant mieux au contexte donné. Nous devons aujourd’hui admettre que les communs représentent une « troisième voie » crédible à côté du marché et de l’État.

Mais, via cette approche, l’État ne doit pas nécessairement être considéré dans une logique de concurrence. Au contraire, Elinor Ostrom a démontré que les communs ne pouvaient perdurer sur le long terme que si les autorités publiques reconnaissaient leur organisation. Il s’agit même là du septième principe énoncé dans son livre emblématique [6]. Même si l’État n’est pas à l’origine du commun et ne participe pas directement à sa gestion, il peut le protéger et le soutenir en tant qu’entité institutionnelle et juridique à part entière. Par conséquent, les autorités publiques pourraient développer des liens de coopération et de solidarité avec les communs, entrant dans une nouvelle dynamique de coopération. En ce sens, une collaboration approfondie entre acteurs publics et communs pourrait déboucher sur la mise en place nouveaux projets locaux répondant aux attentes et souhaits de chacun. Un outil pourrait être mis à disposition des gouvernements et des citoyens : le « Partenariat Public-Commun » (PPC).

Tommaso Fattori est le premier à avoir développé l’idée de PPC. En 2014, celui-ci les définissait comme étant le moyen de « réorienter le rôle de l’État, en déplaçant son soutien et son subventionnement des entreprises privées au soutien de la création de communs [7] ». Différents mécanismes sont proposés, allant d’exonérations fiscales aux subventions, en passant par le soutien aux activités autonomes ainsi qu’à l’attribution de biens publics voire de politiques publiques à une institution fonctionnant sur le principe d’un commun. Les autorités publiques pourraient également créer un cadre juridique clair et précis pour construire ces initiatives citoyennes [8].

Dans le cadre d’un PPC, trois types d’acteurs entrent en jeu :

• L’acteur politique
• L’administration
• Le groupe de citoyens institués en commun et portant la revendication

L’acteur politique est celui qui délègue l’action publique ou son soutien au commun. L’administration, de son côté, encadre l’institution en commun et permet la mise en œuvre ses décisions. Le groupe de citoyens, enfin, a l’attitude la plus prosélyte en étant constamment à la recherche de bras supplémentaires pour renforcer leur poids dans une dynamique qui est au départ en leur défaveur. Dans cette démarche, une logique d’évaluation autour de différents indicateurs comme la cohésion sociale est bénéfique pour le suivi du projet et l’implication des plus réticents.

Dans les projets emblématiques lancés par certaines villes, il convient de mentionner celui de la Ville de Gand, qui a initié en mars 2017 un grand ’Plan de Transition des Communs’ destiné à renforcer l’aide publique aux communs [9]. Les exemples y abondent : LikeBirds où des travailleurs indépendants et freelance partagent les frais de bureaux en co-working en plein cœur de la ville ; la coopérative EnerGent dans laquelle des familles gantoises ont décidé de cotiser ensemble pour la construction de deux éoliennes le long de l’E40 ; le mouvement VoedselTeams qui garantit des produits venus de fermes bio de Flandre orientale, etc.

Plus globalement, l’idée d’un PPC peut se réaliser autour de deux démarches : la mise en commun de services publics ou le soutien des services publics aux projets en commun.

• La mise en commun de services publics

Une mise en garde s’impose tout d’abord : il ne s’agit pas, dans le cadre posé ici, de simplement consulter les citoyens. Ceux-ci, au contraire, s’engagent et passent eux-mêmes à l’action. Dans le cadre d’une mise en commun de services publics, la ressource concernée demeure propriété publique mais voit sa gouvernance mise dans les mains d’une institution fonctionnant sous le principe d’un commun. Le rôle de l’État reste important, afin d’éviter la rupture de liens de solidarité non seulement entre usagers mais également avec les non-usagers d’un bien jusqu’alors public. Pour réussir, cependant, il est indispensable que le processus se mette en place là où une dynamique associative existe.

Deux exemples permettent de mieux comprendre cette approche à savoir ceux liés à la gestion de l’eau à Naples et à Paris. La ville de Naples a opéré une transformation de la société par actions ARIN, gérant le réseau d’eau potable, en entreprise spéciale de droit public : ABC Naples. Cette transformation fut portée par une démarche citoyenne élevée, consacrée notamment via un référendum. La logique, horizontale, a vu les usagers devenir des acteurs à part entière, autour d’un nouveau de modèle de gouvernance.

A contrario, à Paris, la municipalité est restée derrière le processus, du début à la fin. L’initiative s’est imposée de manière verticale, sans mouvement citoyen en amont ni même de dynamique d’appropriation citoyenne. Issu d’une politique publique classique, le processus parisien mobilise peu, à l’inverse du processus napolitain, qui lui s’inscrit dans la dynamique d’un « commun ». Cette mise en commun de services publics doit donc partir d’une base sociale existante, fondée sur une revendication et sur une action coordonnée.

À un autre niveau, des espaces publics peuvent être laissés à un usage en commun. L’administration communale de Gand s’est engagée dans le développement d’une ville en transition autour d’une multitude d’initiatives locales. Parmi celles-ci, un focus a été mis sur l’aménagement urbain à partir de plusieurs questions : Quelle est la fonction d’une rue ? Comment la transformer ? Quels sont les liens avec les problématiques de mobilité, d’environnement, de cohésion sociale… ? De ces questionnements est né le projet « leefstraat ». Ce projet permet à ce que des riverains d’une rue en reprennent possession, avec la charge pour eux d’organiser diverses activités (comme des concerts de quartier, pique-niques ou jeux pour enfants) suivant leurs besoins, leurs envies, ce qui fait sens. En plus d’avoir redonné du sens collectif aux habitants d’une rue, le projet leefstraat a permis à la créativité de s’exprimer. L’initiative ne part que des demandes d’une rue, dont les habitants se sont regroupés en vue de proposer leur propre projet. Encore une fois, à aucun moment il ne s’agit d’un chantier imposé par l’autorité communale.

L’importance de la mise en commun de services public repose sur un fonctionnement essentiellement en bottom-up. Ce type de commun ne peut être une initiative en tant que telle de la ville, au risque de vite s’essouffler. La ville doit réellement et simplement être dans une posture soutenante.

• Le soutien des services publics aux projets en commun

L’autre dynamique d’un partenariat public-commun se retrouve dans le soutien accordé aux projets en commun qui se sont lancés de manière autonome. Ces communs s’inscrivent dans une série d’initiatives destinées à encourager les citoyens à prendre possession de leur bien-être et de leurs besoins (via l’agriculture, les services, les échanges locaux, etc.). Or, nombre d’entre eux connaissent des difficultés de lancements ou disparaissent après quelques années faute de moyens efficaces. Souvent financiers, ces manques sont parfois aussi purement logistiques, comme l’existence d’une salle permettant au projet de se réunir et d’exister.

Les pouvoirs publics peuvent entrer en jeu en tant, par exemple, que fonds de garantie pour les projets développés et dont l’empreinte devient durable dans le tissu social. Dans le cadre d’une monnaie complémentaire qui respecte les règles de fonctionnement en commun, un tel mécanisme de sauvegarde pourrait être mis en place en cas de mise en danger du projet. L’objectif est à la fois d’assurer la pérennité du commun et de ne pas voir s’effondrer, avec lui, d’autres pans de la sphère publique ou privée qui en ont bénéficié collatéralement. Les autorités peuvent également permettre aux projets rentrant dans une charte communale des communs à pouvoir bénéficier de locaux publics inutilisés afin de se développer et d’organiser leurs activités.

D’autres projets de plus grande ampleur peuvent aussi bénéficier d’un soutien public, comme celui du « Community Land Trust » (CLT). Grâce au modèle du CLT, les pouvoirs publics peuvent prévenir l’inflation des prix du foncier et empêcher la spéculation immobilière. Le CLT fonctionne en effet sur base de la séparation du sol et du bâti. Le sol reste la propriété de la collectivité comme bien commun, ce qui fait évidemment baisser le coût du logement vendu aux particuliers. Les pouvoirs publics, en particulier les communes, pourraient prendre une part active dans ces CLT. Ainsi, à Molenbeek, ce sont 32 familles qui vont acquérir des appartements écologiques et gérer de manière collective un jardin et une salle polyvalente partagée avec l’association Vie Féminine. L’achat du terrain a été subsidié par la Région bruxelloise en 2012. L’expérience pourrait être renouvelée ailleurs pour lutter contre la crise du logement et pour encourager de nouveaux engagements sociaux.

L’organisation de PPC repose sur un lien fort et de confiance. Cette obligation peut représenter un obstacle pour nombre de citoyens et d’élus. Cette nécessité de confiance est toutefois importante, le succès du commun reposant sur sa stabilité et sa pérennité.

4. Conclusion

La mise en place de PPC, tout comme les communs au sens général, passe par un récit mobilisateur et compréhensible pour le plus grand nombre. Les communs révèlent un nouvel imaginaire social, s’écartant d’une structure de gestion et de redistribution verticale, centralisée et fermée. Comme le souligne l’historien Peter Linebaugh, les communs peuvent se définir comme étant un verbe (« commoning ») engageant une action collective [10]. Les communs permettent de réactiver des territoires délaissés, de réhabiliter des friches industrielles, de regagner le terrain laissé à la voiture dans les années 70, de récupérer l’espace perdu dans les zonings commerciaux,… bref, de rendre de l’espace rural ou de la ville à chacun et à tous.

Les communs ne signifient pas la fin de l’état. Au contraire, ils permettent de privilégier la participation des citoyens dans la société et de réinventer notre modèle démocratique. La réussite de ces projets repose donc sur un rapport de force que les communs doivent gagner avec les pouvoirs publics. Cette démarche implique dès lors de repenser les relations entre ces deux sphères institutionnelles. Comme vu plus haut dans l’expérience parisienne, les communs ne peuvent être imposés de manière verticale. En l’absence d’une base sociale engagée et revendiquant un espace de décision par le bas, le projet n’a aucune fondation. Dans l’autre sens, l’absence d’écoute, de confiance et de reconnaissance de la part des pouvoirs publics rend le commun tout aussi impraticable. Les autorités publiques doivent être en phase avec les objectifs fixés par les citoyens eux-mêmes et éviter les projets entrant en contradiction avec les communs, au risque de les faire vaciller. Au lieu de freiner ces initiatives citoyennes, l’État pourrait parfaitement décider de soutenir la co-construction entre services publics et communs. Cette démarche pourrait contribuer ainsi à revivifier une démocratie en manque de réenchantement.