PAC et OMC, les engrenages de l’industrialisation de l’élevage : Comment desserrer l’étau ? (étude)

1. L’influence de la PAC sur la production de viande et l’élevage industriel

A. Les principes d’origine de la PAC

Historiquement, la PAC a exercé une influence considérable sur les méthodes de production d’élevage. Dès qu’elle fut mise en place, elle s’est clairement orientée vers un modèle productiviste. Les objectifs définis en 1957 dans le traité de Rome (article 39 du traité sur le fonctionnement de l’UE) sont notamment d’accroître la productivité de l’agriculture[[L’article 39 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne définit les objectifs de la PAC :

• accroître la productivité de l’agriculture ;
• assurer un niveau de vie équitable à la population agricole ;
• stabiliser les marchés agricoles ;
• garantir la sécurité des approvisionnements ;
• assurer des prix raisonnables pour les consommateurs.
  Par ailleurs, la Conférence de Stresa en 1958 – acte de naissance de la PAC – a formalisé trois principes : unicité du marché, préférence communautaire et solidarité financière. En 2008, la Présidence française de l’UE avait proposé que soit signée une déclaration du Conseil dans laquelle serait mentionnée la notion de préférence communautaire. Mais la référence à un des principes posés par la Conférence de Stresa n’a pas été retenue.

]]. Du Traité de Rome à Lisbonne (entré en vigueur le 1er décembre 2009), les objectifs de la PAC n’ont jamais été révisés.

Elevage et PAC : les dérives de la logique productiviste

L’objectif d’accroître la productivité de l’agriculture s’est rapidement muée en obsession. Elle a conduit l’homme « moderne »à se « déshumaniser »dans ses relations avec le monde animal. Car dans cette optique, les animaux sont réduits au rang de produits, d’usines à viande, priés d’être « hautement productifs ».

À cet effet, l’on a inventé une forme de « fordisme agricole ». La technologie a permis de nombreuses prouesses, avec la sélection des races, la production de vaches « à lait »ou de vaches « à viande », la généralisation de l’insémination artificielle… Les taureaux, excellents géniteurs, peuvent être le père de 300.000 enfants. Scénario qui serait parfaitement impensable si on laissait faire la nature.

Au nom de la productivité, l’homme a changé les habitudes alimentaires animales. L’herbe pour les bovins a le plus souvent été supprimée dans les élevages intensifs, car elle entrave le processus d’engraissement. À l’inverse, le soja s’est invité dans les menus des animaux d’élevage, en raison de son apport protéinique[[Son apport protéinique est plus élevé que celui du colza par exemple.

]] et calorique important, de son prix compétitif et de sa disponibilité. Il constitue ainsi l’essentiel de l’alimentation animale dans les secteurs de la volaille et de l’élevage porcin. Mais il intervient aussi dans l’alimentation du secteur bovin. En clair, le soja règne en maître.

Enfin, la quête d’accroissement de la productivité a eu, pour corollaire, la disparition progressive des élevages en plein-air. Une nouvelle ère s’est rapidement instaurée: celle des « élevages hors-sol », où l’homme a supprimé le contact entre l’animal et la terre (pour lui préférer le béton). C’est le règne des univers concentrationnaires, où les animaux, entassés les uns sur les autres, sont sommés d’engraisser au plus vite. Du reste, pour éviter les conflits, écornage, castration,… sont des pratiques courantes. Enfin, si ces milieux sont propices à la propagation des maladies, l’éleveur pouvait tout de même tirer partiellement son épingle du jeu, dès lors que les États membres de l’UE ont longtemps toléré l’usage d’antibiotiques comme stimulateurs de croissance des animaux d’élevage[[L’Union européenne a décidé d’interdire l’usage d’antibiotiques comme facteurs de croissance à partir de 2006.

]].

En conclusion, dès que la productivité est devenue un but en soi (et non plus un moyen pour garantir l’autosuffisance alimentaire), les conditions d’élevage sont devenues des plus dégradantes pour le monde animal.

Productivisme et dépendance alimentaire

L’obsession de la productivité a également conduit les États membres de l’UE à organiser le modèle agricole européen sur le mode de la dépendance. Et ce, alors que l’objectif initial de l’UE était d’accroître la productivité du secteur agricole pour garantir l’autosuffisance alimentaire ! La manière dont le soja s’est imposé dans l’alimentation animale en constitue une bonne illustration.

Si le soja a pu jouer un rôle majeur dans l’intensification de l’élevage, c’est notamment en raison de son apport protéinique et calorique important, garant d’un engraissement rapide. Cela s’explique également par son prix très compétitif. L’importation de soja n’étant soumise à aucun droit de douane. À lui seul, il représente 80% des importations agricoles de l’Union européenne[[L’essentiel du soja consommé en Europe provient de l’extérieur (à 98%). À l’inverse, la majorité du colza produit pour l’alimentation animale en Europe s’élève à 95%. Les pays producteurs de soja dans l’UE sont : l’Italie, la Roumanie, la France et l’Autriche. La Hollande, suivie par l’Allemagne, sont les plus grands importateurs de soja en Europe.

]]. Actuellement, la dépendance européenne par rapport à l’alimentation animale est telle que l’UE en vient à cumuler la position surréaliste d’être à la fois le premier exportateur mondial de produits agricoles et le premier importateur mondial.

Notons que cette dépendance de l’UE par rapport à l’alimentation animale n’est pas fortuite. Elle remonte aux années ‘60 et résulte d’un choix politique[[En particulier, c’est le résultat d’une politique agricole commune qui a initialement privilégié l’expansion de la production céréalière au détriment de la production de l’herbe et des protéines végétales, abandonnées au continent nord américain dès la création du marché commun. Malgré la fluctuation des cours des céréales en Europe, l’UE estime plus rentable, pour alimenter les animaux, d’importer des protéines à bas prix et non taxées en provenance des États-Unis, du Brésil ou d’Argentine.

]] : l’absence de protection douanière dans le domaine des importations d’aliments pour animaux. En particulier, les Accords de Blair House (conclus en 1992 dans le cadre du cycle de l’Uruguay) ont scellé le choix de la dépendance européenne par rapport à l’importation des protéines végétales (en limitant la surface communautaire destinée à la production d’aliments protéinés pour animaux et en élargissant les possibilités de les importer sans droit de douane). Ce qui a conduit à l’implantation d’un modèle agricole intensif orienté vers l’exportation et tributaire de l’importation massive de l’alimentation animale.

Ce mode d’alimentation animale comporte de multiples effets pervers, dont notamment : émissions accrues de méthane chez les bovins (par rapport à l’herbe); concentration de l’élevage européen de bétail à proximité des grands ports (élevages hors-sol), où ils causent de graves dommages environnementaux[[Les dégâts écologiques de cette production industrielle de viande sont colossaux:

• dégradation des territoires;
• émissions importantes de gaz à effet de serre (changement climatique) et pollution de l’air;
• pollution des eaux (dont le processus d’eutrophisation des cours d’eau), avec comme exemple emblématique le désastre écologique en France occasionné par la prolifération d’algues vertes en Bretagne;
• perte de biodiversité.
  ]] ; confiscation du droit des citoyens européens de refuser une alimentation transgénique, etc. En effet, force est de rappeler que le soja en provenance d’Amérique latine provient de cultures transgéniques. Autrement dit, par le biais de l’alimentation animale, le soja transgénique atterrit indirectement dans nos assiettes.

Ces effets pervers devraient logiquement conduire l’Union européenne à rectifier le tir, en élaborant un « plan protéine » volontariste. D’autant plus que la culture de soja en Amérique latine a une empreinte écologique considérable en matière d’émissions de gaz à effet de serre, notamment par les pressions qu’elle exerce sur la déforestation. À ce stade, les États membres de l’UE se satisfont néanmoins de cette situation de dépendance envers l’Amérique latine pour l’approvisionnement en protéine végétale.

Ce refus d’enrayer la dépendance européenne envers l’alimentation animale, en dépit de son coût écologique et climatique[[L’UE contribuant, par le biais de l’importation massive du soja, à la déforestation de la forêt amazonienne. Ce qui contrevient à ses engagements pris en matière de lutte contre les dérèglements climatiques, qui en appelle au contraire à lutter contre la déforestation.

]], s’explique par le fait que ce système productif s’autoalimente. Si les tarifs douaniers sont instaurés pour le soja, les coûts de production animale vont augmenter et provoquer en retour une diminution de la compétitivité européenne pour la production de viande dans une économie mondialisée.

En conclusion, le règne quasi sans partage du soja dans l’alimentation animale est le symptôme d’un modèle agricole axé sur la recherche de productivité (diminution des coûts de production) et l’ouverture des marchés (la spécialisation étant garante de compétitivité).

B. Industrialisation de l’élevage : les rouages de la PAC

• Dès son origine, la PAC a constitué le fer de lance de l’industrialisation de l’élevage de plusieurs façons aidées couplées à la production;
• mécanisme d’intervention des prix pour certains secteurs de production de viande ou de récoltes;
• restitutions à l’exportation[[Si l’ensemble de ces mécanismes n’a pas systématiquement été utilisé pour tous les secteurs agricoles, ils ont toutefois promu l’intensification de l’élevage et des cultures (à des degrés divers). Par ailleurs, si le secteur porcin ou de la volaille n’ont pas bénéficié directement des aides couplées (contrairement au secteur bovin et laitier), ils en ont bénéficié indirectement par le biais des subsides liés à la production de l’alimentation animale ou des mécanismes du marché d’intervention des prix. Actuellement, l’élevage continue également de bénéficier indirectement des aides directes (qu’elles soient couplées ou non) par le biais des céréales qui entrent dans leur alimentation.

]]:

En pratique, ces mécanismes vont être le moteur de l’industrialisation de l’élevage. Les aides étant couplées à la production, les éleveurs sont encouragés à augmenter considérablement leur cheptel et à industrialiser l’élevage. Par ailleurs, le rachat par la Communauté européenne d’excédent de production à un prix garanti (supérieur au prix du marché mondial) a pour effet de doper la recherche de productivité agricole. Enfin, pour écouler ces excédents, la Communauté a recours aux exportations. Elle subventionne alors les producteurs européens (« restitutions ») pour que ceux-ci vendent leurs produits à moindre coût à l’étranger (les produits européens étant plus chers que les produits mondiaux).

En clair, pour les principales productions – céréales, lait et bovins – la PAC « historique » reposait sur une forte protection aux frontières et sur des prix garantis, supérieur au prix mondial. Ce qui, allié à un progrès technique[[Rappelons que l’objectif était d’accroître la productivité de l’agriculture pour garantir l’autosuffisance alimentaire de la Communauté européenne.

]] rapide, incita à produire en excédent. Dès les années 1970, la Communauté européenne s’est trouvée en pleine crise de surproduction (lacs de vin, montagnes de beurre, etc.). Ce fut le temps où « productivité » a rimé avec « surproduction » et cherté de la PAC (70% du budget européen dans les années ‘80).

Acte II de la PAC : un changement de cap depuis 1992[[Pour une analyse extensive des réformes successives de la PAC et de l’organisation de celle-ci en pilier, voir le Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur l’avenir de la politique agricole commune après 2013, Assemblée Nationale, treizième législative, n°3610.

]]

Au fil du temps, les réformes de la PAC se sont progressivement calquées sur les exigences du commerce international, édictées dans l’enceinte de l’Accord Général sur les tarifs douaniers et de commerce (GATT) puis de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Un tournant majeur s’est opéré avec la réforme de la PAC en 1992. Jusque-là, l’agriculture européenne était en grande partie déconnectée des marchés mondiaux. Depuis, les prix agricoles européens ont rejoint les cours mondiaux.

En pratique, l’ajustement de la PAC aux exigences de la mondialisation s’est traduit, lors de la réforme 1992, par deux changements majeurs:

• le dé-couplement des aides[[Le « découplage des paiements directs aux agriculteurs » signifie la suppression du lien entre ces paiements et une production particulière. Autrement dit, les aides directes aux agriculteurs n’ont plus varié en fonction de la production.

]] (avec le maintien de certaines exceptions[[Jusqu’en 2005, les aides étaient couplées pour les secteurs bovin et ovin. Pour le secteur porcin et de la volaille, il n’y a pas d’aides couplées, mais ces secteurs ont bénéficié de mécanismes d’intervention des prix. À présent, les aides couplées sont un outil d’orientation répondant à des objectifs de maintien de production ou de filières fragiles. Elles sont justifiées par les caractéristiques particulières de certains types d’agriculture ou de zone. Parmi les aides couplées, il y a notamment la prime au maintien de troupeaux de vaches allaitantes (PMTVA).

]]), avec pour corollaire, l’introduction d’aides directes aux agriculteurs;

• l’élimination progressive des mécanismes d’intervention du marché[[Mécanismes d’interventions du marché : mécanismes de soutien des prix, tarifs douaniers, restitutions aux exportations, etc.

]] (prix garantis).

Pour être conforme aux règles de l’OMC[[Pour l’OMC, les « aides couplées » constituent une distorsion de concurrence.

]], les aides couplées ont évolué en « aides directes ». Elles visent à donner aux agriculteurs un revenu minimal garanti, indépendamment de la quantité produite (« découplage »). Avant la réforme de 1992, les agriculteurs pouvaient également vendre leurs produits à des « prix garantis »: s’ils n’étaient pas écoulés, l’UE les achetait elle-même à ces prix.

Les prix des produits agricoles européens étant actuellement alignés sur les prix agricoles mondiaux, les aides directes viennent donc compenser la baisse des prix garantis: un paiement unique par exploitation est accordé au producteur sur la base de références historiques, c’est-à-dire des montants dont ils bénéficiaient sous le régime d’aides couplées à la production.

En soi, le découplage des aides est souhaitable. Elle met en effet un terme à la surproduction. Les mécanismes d’intervention des marchés (restitutions à l’exportation, fonds de stockage) sont moins sollicités, vu que la production agricole (l’offre) est censée répondre davantage à la demande[[Historiquement, lorsque les aides étaient couplées, on en arrivait à une situation où la PAC coûtait de plus en plus cher. La surproduction provoquait une chute des prix. Ce qui justifiait des dépenses supplémentaires dans le volet « garantie des prix » et « restitutions à l’exportation ».

]]… Ainsi, l’instauration de ces mécanismes ont progressivement permis de maîtriser la production et les coûts de la PAC. Toutefois, les dérives du modèle productiviste encouragé par la PAC n’ont pas été enrayées. De la même façon, les animaux d’élevage n’ont pas bénéficié de meilleures conditions de vie. La cause est à rechercher dans le primat accordé aux forces du marché et en particulier dans le choix délibéré pris par les États membres de l’UE d’intégrer l’agriculture dans le processus de libéralisation généralisée des économies.

En pratique, le fait que les États membres de l’UE aient réformé la PAC pour aligner l’agriculture sur les exigences du commerce international a pour effet de laisser les méthodes de production/les sources d’alimentation animale/les niveaux de production de plus en plus dictés par les contingences du commerce international, au lieu et place des institutions européennes.

Or, la libéralisation des marchés agricoles[[Notons toutefois que le volume des produits agricoles échangés ne représente en moyenne que 10% de la production mondiale.

]] est à même de renforcer l’industrialisation de l’élevage en Europe ou ailleurs puisqu’elle a pour effet d’accroître la taille des exploitations agricoles, l’intégration verticale des filières et la constitution d’oligopoles. À l’inverse, les agriculteurs/éleveurs ayant opté pour l’extensification des cultures ou de l’élevage se trouvent fragilisés face à cette concurrence mondiale. Certes, les « aides directes aux agriculteurs » sont censées pallier, en partie, la baisse des revenus des agriculteurs. Toutefois, alors qu’ils disposent déjà d’un revenu 40% inférieur par rapport au revenu moyen, la Commission européenne envisage, dans son projet de réforme de la PAC à l’horizon 2020, de limiter les aides directes à un « filet de sécurité » ! Dans ce contexte, comment peut-on raisonnablement espérer que les éleveurs/agriculteurs partisans d’un élevage ou de méthodes agricoles plus « extensifs » soient aptes à lutter contre cette lame de fond ? À l’inverse, les pertes financières encourues par les éleveurs/agriculteurs, en fonction des aléas du marché international, renforcent la logique de l’intensification de l’élevage, dans l’optique d’enrayer la chute des revenus, au moyen d’une production accrue.

Mondialisation : OPA sur la PAC

Les années ‘80 ont été marquées par la fièvre néolibérale. Elle a grippé l’ensemble des pays occidentaux. Convaincus que le salut de leur économie passait par davantage de libéralisation, ils ont progressivement livré des pans entiers de celle-ci, dont l’agriculture, à l’appétit des marchés.

Alors que le secteur de la viande a vécu, au fil du temps, des changements structurels importants – intensification de l’élevage (pour répondre à l’objectif de productivité croissante); concentration géographique et agrandissement des exploitations agricoles et d’élevage (justifiés au nom des « économies d’échelle »); intégration verticale du secteur (avec la constitution d’oligopoles de l’agro-alimentaire, et la multiplication des intermédiaires) –, ceux-ci sont à même de se renforcer avec l’exacerbation de la concurrence internationale. A fortiori depuis l’entrée en scène des pays émergents, à l’instar du Brésil par exemple, qui entend bien faire valoir ses « avantages compétitifs » dans ce secteur. Il réclame, à ce titre, la libéralisation accrue des marchés agricoles dans l’enceinte de l’OMC.

En confiant l’élevage et l’agriculture européens aux lois du marché, et en particulier, aux bons soins de l’OMC, on est tombé de Charybde en Scylla. Historiquement vecteur d’un modèle agricole dirigiste et productiviste, la PAC est à présent devenue le vecteur d’une agriculture dérégulée[[Par ailleurs, selon des études faites sur les effets de la suppression de la PAC sur les marchés animaux, la filière bovine, plus précisément l’élevage allaitant, serait particulièrement affectée. D’un point de vue global, la suppression de la PAC entraînerait une diminution substantielle de l’emploi agricole à hauteur de 11% et une diminution encore plus significative des revenus agricoles, à plus de 30%.

]]. Le glissement de modèle agricole – de la PAC à l’OMC – n’a en rien solutionné les dérives productivistes du système. Au contraire, il ne fait que les renforcer, tant l’OMC est un moteur puissant de libéralisation du commerce agricole.

Du reste, la libéralisation, alliée à la recherche de productivité, ne s’est pas limitée à sélectionner les plantes et les animaux, en vue d’en optimaliser la rentabilité. D’une certaine façon, elle a eu pour effet d’opérer une sélection des humains, répartis en trois catégories:

• la petite paysannerie ici ou ailleurs, soucieuse de perpétuer des méthodes agricoles ou d’élevage plus « ancestrales », vouée à disparaître ;
• les éleveurs/agriculteurs devant être aidés par l’État pour se « moderniser » (en vue de répondre aux exigences de compétitivité agricole) ;
• les éleveurs/agriculteurs, à la tête de grosses exploitations, adaptés au système.

Le sort des animaux d’élevage a évolué en conséquence. Dès lors que les États membres de l’UE subordonnent l’amélioration des conditions de vie animale au respect des exigences de compétitivité internationale, les mesures européennes prises au nom de l’expression consacrée « bien-être animal » s’apparentent à une vaste supercherie. À titre d’exemple, le fait qu’il aura fallu batailler ferme pour obtenir que les poules pondeuses en batterie disposent, en 2012, d’une surface minimale qui s’élève à au moins 750 cm2 (directive 1999/74/CE), – soit l’équivalent d’une feuille de papier d’un format A4 –, en constitue un exemple éloquent.

C. Les leviers actuels de la PAC pour améliorer les conditions d’élevage

Si l’impact de la PAC sur les conditions d’élevage s’est atténué au fil du temps, au profit des forces du marché international, elle continue d’exercer une certaine influence sur l’élevage et l’alimentation animale dans l’UE, à travers ses deux piliers.

Concrètement, le premier pilier de la PAC comporte les dépenses afférant aux aides directes et aux mécanismes d’intervention des marchés (incluant les restitutions aux exportations[[Les mécanismes de restitution à l’exportation concernent notamment le secteur du bœuf et du veau, le secteur porcin/volaille/œufs/produits laitiers. Les interventions de stockage concernent également le secteur bovin.

]] et les interventions de stockage). Sur le plan budgétaire, le premier pilier de la PAC, entièrement financé sur le budget communautaire, est prédominant. Son budget est en moyenne quatre fois supérieur à celui du second pilier.

Le deuxième pilier, créé en 1999, est consacré, pour sa part, au développement rural. Son financement repose sur le principe de co-financement national. Il a pour mission de contribuer à la fourniture de biens publics : qualité, diversité alimentaire, aspects sanitaires, gestion des ressources naturelles, adaptation au changement climatique, etc.

Sur le plan budgétaire, la politique de développement rural représente en moyenne 20% des dépenses de la PAC[[Le deuxième pilier est financé par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

]]. Toutefois, une forme de rééquilibrage s’est opérée, depuis la réforme de la PAC en 2003, en faveur du deuxième pilier par le biais de la modulation des aides, qui fait obligation aux États membres de transférer 5% des aides du premier pilier sur le deuxième[[Le principe de la modulation obligatoire (transfert des aides directes du premier pilier sur le deuxième pilier relatif au développement rural) s’inscrit dans une logique budgétaire : face à des perspectives financières qui fixent le montant des aides directes et des mesures de marché et limitent les montants affectés au développement rural, la modulation permet d’augmenter les dotations du deuxième pilier, sans devoir passer par une révision des perspectives financières de l’UE.

]]. Le bilan de santé de la PAC de 2008 a par ailleurs décidé d’une modulation supplémentaire de 5%.

Premier pilier

Nous avons vu que pour être conformes aux règles de l’OMC, les aides couplées ont évolué en « aides directes », octroyées sous la forme de « paiement unique ». Concrètement, un paiement unique par exploitation est accordé au producteur sur la base de références historiques, c’est-à-dire sur la base des montants dont il bénéficiait sous le régime d’aides couplées à la production.

Ces aides directes exercent à présent une influence sur l’élevage d’au moins deux façons. D’une part, les paiements sont conditionnés, depuis la réforme de la PAC de 2003, au respect d’exigences en matière environnementale (notamment la directive nitrate, la directive-cadre sur eau, etc.) et de bien-être animal[[Dans la réforme de 1999, la Commission avait souhaité subordonner les paiements directs au respect d’exigences environnementales, mais cette mesure avait finalement été laissée à l’appréciation des États membres. Dans la réforme de 2003, ce principe d’éco-conditionnalité devient obligatoire. Il vise le respect de dix-neuf directives européennes en matière d’environnement, de sécurité alimentaire, de santé des animaux et des végétaux et de bien-être animal. Le non-respect de ces règles entraîne une réduction des aides directes du 1er pilier perçues par exploitation.

]]. Cependant, la manière dont le principe d’éco-conditionnalité est appliqué a fait l’objet de critiques de la Cour des comptes[[Par exemple, certains standards sont devenus optionnels: rotation des cultures, etc.

]] – ce qui relativise d’emblée les efforts faits en matière d’extensification de l’élevage.

Par ailleurs, le fait que le « paiement unique » soit octroyé sur « base historique » revient de facto à encourager l’élevage intensif aux dépens de l’élevage extensif. En effet, au vu de la manière dont les paiements sont calculés, les fermes d’élevages intensifs qui bénéficiaient auparavant de larges subsides (sous le régime d’aides couplées à la production) continuent de recevoir actuellement plus d’aides par hectare que les fermes pratiquant une agriculture/élevage plus extensif. La remise en cause de la « référence historique » dans l’octroi des aides aux agriculteurs est donc fondamentale car cette référence pérennise les dysfonctionnements de la PAC antérieure. Le fait que la Commission européenne entend supprimer, dans ses propositions de réforme de la PAC, la « référence historique » dans l’octroi des aides représente, à cet égard, une avancée.

Deuxième pilier (développement rural)

Conçue pour aider davantage les régions défavorisées, et donner aux zones rurales un rôle diversifié (à la fois économique, social, environnemental et territorial), la politique de développement rural a été élevée au rang de 2ème pilier de la PAC en 1999. Le règlement « Développement rural » met ainsi l’accent sur le rôle multifonctionnel de l’agriculture et la prise en compte de sa dimension environnementale.

Le second pilier de la PAC est susceptible de jouer un rôle important dans la promotion de systèmes d’élevage plus durables, par le biais des mesures agro-environnementales (MAE). Néanmoins, le second pilier de la PAC est sous-financé. Au plan budgétaire, la politique de développement rural représente, en 2010, environ 25% du budget de la PAC. Du reste, les mesures agro-environnementales (MAE), sont les seuls instruments du second pilier spécifiquement ciblés sur des objectifs environnementaux[[Les MAE comprennent notamment:

• la prime herbagère agro-environnementale;
• la MAE rotationnelle;

• l’aide au système fourrager polyculture élevage économe en intrants;
• l’aide à la conversion/maintien de l’agriculture biologique;
• la protection des races menacées, etc.
  ]]. Or, si elles sont à même de promouvoir des cultures et un élevage plus extensifs (les mesures agro-environnementales comprennent d’ailleurs le soutien à l’agriculture biologique), le budget alloué à ces mesures reste faible, de l’ordre de 10% des paiements agricoles. De plus, ces mesures sont mises en œuvre sur une base volontaire[[Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires Européennes sur l’avenir de la politique agricole commune après 2013, Assemblée Nationale, treizième législative, n°3610.

]].

En outre, la logique du premier pilier s’est infiltrée dans le second pilier. Dans le cadre de celui-ci, les mesures faisant l’objet d’une programmation pluriannuelle et d’un cofinancement ne se limitent d’ailleurs pas à améliorer l’environnement et l’espace rural[[Dans le cadre de la programmation 2007 – 2013, les États membres ont défini des programmes de développement rural s’inscrivant dans quatre axes :

• axe 1 : améliorer la compétitivité des secteurs agricole et forestier ;
• axe 2 : améliorer l’environnement et l’espace rural ;
• axe 3 : améliorer la qualité de vie en milieu rural et la diversification de l’économie rurale ;
• axe 4 : méthode de mise en œuvre LEADER (Liaison entre Actions de Développement de l’Economie Rurale).
  ]]. Elles ont également trait à l’amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier. À ce titre, les dépenses allouées à l’axe 1 des programmes de développement rural (compétitivité) ont pu être affectées au secteur bovin, entre 2007 et 2013, pour faire face aux difficultés économiques qu’encourait ce secteur face aux aléas du marché ou encore, suite aux maladies de la vache folle ou autres épizooties, et ce, indépendamment du type d’élevage incriminé. Certes, l’axe 2 des programmes de développement rural (environnement) couvre les mesures agro-environnementales. Il constitue donc un levier pour promouvoir un élevage plus extensif et plus respectueux du bien-être animal. Les plans pour les « régions les moins favorisées » (« Less Favoured Area Schemes » en anglais) visent pour leur part à maintenir des systèmes de production associés à des avantages socio-économiques. Ils ne se focalisent pas sur l’obtention directe de résultats environnementaux. Toutefois, dès lors que les négociations de la réforme de la PAC s’opèrent dans un contexte budgétaire d’austérité, les pressions des États membres vont s’accentuer pour diminuer drastiquement les dépenses allouées au premier pilier. Et la tentation est grande de reporter sur le deuxième pilier le rôle du premier, en termes de soutien des activités et des revenus agricoles. Le fait que la Commission européenne envisage, dans son projet de réforme de la PAC (2013 – 2020), de faire de l’innovation un enjeu essentiel de la compétitivité agricole – dans le cadre du second pilier – n’augure rien de bon. Les biotechnologies, âprement défendue par la Commission européenne, ne risquent-t-elles pas, dans ce contexte, d’être promues en tant qu’innovation technologique agricole ? Et ce, précisément dans le pilier de la PAC ayant historiquement vocation à corriger les dérives productivistes du premier pilier ?

En conclusion, l’estompement progressif des frontières entre le premier et second pilier de la PAC n’est pas sans danger. Certes, on peut se réjouir que les préoccupations environnementales figurent à présent dans les deux piliers. D’une part, par le biais des mesures de conditionnalité (respect des bonnes conditions agricoles et environnementales – BCAE – et maintien des pâturages permanents) dans le premier pilier. D’autre part, par le biais des mesures agro-environnementales (MAE) dans le second. Le verdissement des aides, envisagé dans le projet de réforme de la Commission, accentuerait sans doute ce mouvement. Toutefois, le risque est grand d’attribuer à présent au second pilier la fonction d’accompagnement du démantèlement des dispositifs de régulation de marché, qui incombe, jusqu’à présent, au premier pilier. Et ce, en renationalisant au passage la PAC (au vu du principe de co-financement qui sous-tend le pilier « développement rural »).

Coup de projecteur sur les leviers principaux[[S’il existe des mécanismes au sein de la PAC pour améliorer les conditions d’élevage et le rendre ‘plus soutenables’, notamment pour les secteurs bovins et ovins, les mécanismes de la PAC ont peu d’effets sur le secteur porcin et de la volaille, soumis aux aléas du marché international. La PAC n’est donc pas le moteur de l’intensification de l’élevage pour les cochons, la volaille et les produits laitiers. Compte tenu du manque de mécanismes d’intervention pour ces secteurs (ils sont soumis aux forces du marché), on peut supposer que l’élevage intensif va y perdurer.

]] au sein de la PAC

pour insuffler un élevage plus durable:

Historiquement, le second pilier s’est distingué du premier en ce qu’il couvre les dépenses liées à l’atteinte d’objectifs sociaux, économiques et environnementaux. Depuis, les frontières entre les deux piliers se sont estompées et des marges de manœuvre ont été crées, au sein du premier pilier, pour promouvoir des productions considérées comme bénéfiques sur le plan de l’emploi et de l’environnement (élevage à herbe, veau sous mère, agriculture biologique).

En particulier, on compte, au sein du premier pilier, les mécanismes suivants :

• mesures dites de l’ « article 68 »: elles font office de boîte à outils. Les États membres peuvent conserver par secteur 10% de leur enveloppe budgétaire nationale destinée aux paiements directs et affecter cette somme, dans le secteur concerné, en faveur de mesures environnementales ou d’actions visant à améliorer la qualité des produits et leur commercialisation. Ces mesures peuvent être utilisées pour promouvoir l’extensification de l’élevage. Mais elles peuvent également s’inscrire dans la prolongation de l’esprit du premier pilier.
• mesures dites de « l’article 63 »: Cet article autorise un État membre à utiliser tout ou partie des ressources budgétaires fruit d’un découplage accru pour définir de nouveaux droits à paiement ou augmenter leur valeur sur la base des activités agricoles telles que celles basées sur l’herbe (surfaces en herbe) ou exigeant des animaux (surfaces en céréales valorisées en élevage), et dans le cadre de critères objectifs et non discriminatoires telles que le potentiel agricole ou l’environnement.
• Affectation du « paiement unique » sur base régionale: cette mesure est susceptible de freiner l’industrialisation de l’élevage;
• La suppression des subsides à l’exportation devrait pousser les éleveurs à éviter la surproduction.
• Enfin, la législation européenne environnementale affecte le secteur de l’élevage: directive sur les nitrates/directive-cadre sur l’eau/future directive sur les sols, etc.

D. PAC et « désindustrialisation » de l’élevage: les goulots d’étranglement

S’il existe des instruments au sein de la PAC pour promouvoir des conditions d’élevage et d’alimentation animale plus respectueux, en particulier pour les secteurs bovins et ovins, la PAC reste néanmoins un moteur de l’intensification de l’élevage. Car elle est minée par de multiples contradictions.

La PAC prétend reconnaître la fonction de « multifonctionnalité » de l’agriculture. Or, la structuration de la PAC en deux piliers est contraire à ce principe. Sans compter qu’elle est un non-sens écologique. Dans les faits, le deuxième pilier atténue les dégâts sociaux et environnementaux occasionnés par les dérives productivistes du premier, dont l’objectif est de répondre aux exigences de compétitivité internationale. Tant que les instances européennes organiseront l’agriculture en Europe sur un mode dual, avec d’une part une agriculture dominante industrialisée (premier pilier) et d’autre part, une agriculture soutenable mais marginale (deuxième pilier), les mesures prises en faveur de l’amélioration des conditions d’élevage seront de portée limitée.

Dès lors, si le verdissement du premier pilier, envisagé initialement par la Commission européenne dans son projet de réforme de la PAC est souhaitable, encore faut-il que le principe de conditionnalité écologique soit promu au rang de règle générale. Sans quoi les dispositifs conçus dans le cadre de la PAC pour favoriser l’élevage extensif ou les pratiques agro-écologiques resteront largement ineffectifs. En outre, ces mesures, principalement d’ordre cosmétique, ont pour effet pervers de cautionner la logique de pilier. Or, il faut précisément rompre avec cette logique, car elle sous-tend un modèle agricole et d’élevage insoutenable, dont les dégâts écologiques sont colossaux.

Malheureusement, les propositions législatives de la Commission européenne pour la réforme de la PAC 2013-2020 ne vont pas dans ce sens. Au contraire, elles consacrent l’organisation de la PAC en deux piliers. Le premier devrait permettre à l’Union d’être hautement compétitive sur les marchés agricoles internationaux. Tandis que le second pilier demeurerait l’instrument « en faveur des objectifs de l’Union ». Ce qui comprend l’objectif de renforcer la cohésion territoriale et sociale dans les zones rurales de l’Union. Or, restaurer l’équilibre territorial suppose notamment qu’on recrée le lien entre les cultures et l’élevage. La diversification et l’association de l’élevage/grandes cultures étant, en effet, bénéfiques pour la fertilité des sols, la biodiversité et la gestion des effluents d’élevage. Toutefois, en se faisant le fer de lance de la libéralisation accrue des marchés agricoles dans un contexte économique mondialisé, l’Union européenne a favorisé, au nom de la « productivité » du secteur agricole, la création de zones d’élevage et de céréalicultures séparées. Et force est de rappeler que dans le domaine agricole, la spécialisation est généralement dévastatrice pour l’environnement. Elle conduit des régions entières à se consacrer aux monocultures intensives, qui épuisent les sols, dans le but d’accroître les rendements. En clair, la spécialisation alimente le cercle vicieux de pratiques agricoles non durables, notamment par leur recours massif aux engrais et aux pesticides. De la même façon, l’industrialisation de l’élevage favorise le développement d’épizooties, occasionne la pollution des nappes phréatiques et l’eutrophisation des cours d’eau, etc.

Pour dégager des synergies positives entre éleveurs et céréaliers, il faut donc « déspécialiser » les zones de production et sortir du fordisme agricole. Ce qui a pour corollaire la refonte des règles commerciales agricoles, tant les règles de libre-échange et la volonté de renforcer la vocation exportatrice agricole de l’UE font office de rouleau compresseur. En effet, celles-ci renforcent la concentration des activités agricoles et la spécialisation et ont pour effet d’annihiler, voire de marginaliser, les mesures prises en faveur de la protection de l’environnement, la santé ou le bien-être animal. Pour preuve, les réformes successives de la PAC et des traités, censées refléter davantage les préoccupations citoyennes, – dont nous retiendrons notamment: l’introduction des mesures agro-environnementales lors de la réforme 1992; la création du pilier « développement rural » en 1999, la mise en œuvre du principe d’éco-conditionnalité en 2003; l’insertion d’un objectif transversal de l’environnement dans le traité de Lisbonne[[Voir Article 11 du Traité sur le Fonctionnement de l’UE et l’article 37 de la Charte des droits fondamentaux.

]], etc. -, n’ont ni enrayé la disparition progressive de la petite paysannerie en Europe, ni infléchi l’élevage et l’agriculture vers des pratiques globalement plus « extensives ».

De façon plus fondamentale, tant que les instances européennes définiront la PAC dans le cadre étroit imparti par l’OMC, les mesures prises en faveur de l’amélioration des conditions d’élevage seront de portée limitée[[Dans les discussions sur la réforme de la PAC, certains pays (dont la Grande-Bretagne) plaident pour la suppression du premier pilier. Concrètement, il s’agirait de concentrer la Politique Agricole Commune sur des objectifs environnementaux et le changement climatique : les instruments seraient financés par une politique de développement rural, correspondant au deuxième pilier (et donc cofinancés). Elle aboutirait en conséquence à la suppression progressive des paiements directs, remplacés par des paiements pour la fourniture de biens publics environnementaux. Une telle option est a priori séduisante. Toutefois, elle comporte deux pièges. Derrière le débat sur cette configuration en deux piliers, se profile celui de la « renationalisation de la PAC ». En effet, le premier pilier est financé en totalité par le budget européen tandis que le deuxième est cofinancé par l’Union et les États membres. Le report des aides aux agriculteurs sur le second pilier aurait donc pour effet de détricoter la Politique agricole commune. Le deuxième piège est pernicieux. Il est illusoire de croire que l’Union européenne peut généraliser des pratiques agricoles et d’élevages plus extensifs, en supprimant le premier pilier (vecteur de l’industrialisation de l’agriculture), en évacuant les questions d’ordre commercial. Car dans un contexte de libre-échange mondialisé et de mise en concurrence entre États, la suppression du soutien public (au moyen d’aides directes dans le premier pilier) aurait pour effet de concentrer davantage la production agricole dans certaines zones (bénéficiant de conditions agricoles plus favorables et/ou pratiquant une agriculture plus intensive), tandis que les zones moins « compétitives » seraient confrontées à des problèmes de marginalisation et d’abandon des sols. En clair, dans un contexte mondial de libéralisation des échanges, la suppression du premier pilier pourrait paradoxalement se traduire par une pression accrue sur l’environnement, avec des conséquences économiques et sociales graves… L’ « effet rebond »de la suppression du premier pilier, dans un contexte de libre-échange agricole mondialisé, serait donc de renforcer le modèle d’une agriculture duale.

]]. L’intensification de l’élevage constituant généralement la contrepartie des exigences de compétitivité et de rentabilité.

À l’inverse, le développement de l’élevage extensif (qui suppose notamment un retour des vaches dans les prairies et la suppression des univers concentrationnaires dans lesquels vivent la grande majorité des poules et des cochons) n’est possible que si l’on accepte, pour pérenniser ce modèle d’élevage, des mécanismes de protection aux frontières. Sans quoi le marché européen risque d’être inondé de produits d’importation à bas prix, en provenance de pays tiers pour lesquels nous n’avons aucun contrôle sur les méthodes de production.

En conclusion, s’il faut impérativement revoir la logique de la PAC par pilier (en ce qu’elle cautionne une agriculture à deux vitesses), il faut parallèlement réorienter la politique agricole commune sur le principe de la souveraineté alimentaire, selon lequel la priorité de l’agriculture est de nourrir d’abord sa population, au lieu d’être axée prioritairement sur l’exportation.

E. Réforme de la PAC (2013 – 2020) : Quel avenir pour nos campagnes et nos animaux d’élevage ?

Dans son projet de réforme de la PAC, la Commission identifie trois défis principaux: la sécurité alimentaire, l’environnement et le changement climatique ainsi que l’équilibre territorial. Toutefois, au lieu de tirer les leçons qui s’imposent pour permettre à l’agriculture et l’élevage de jouer un rôle clé en termes de réduction des émissions de gaz à effet de serre, la préservation de la qualité des sols, de l’eau et de l’air ou de la préservation de la biodiversité, la Commission s’enferme dans une démarche schizophrénique. Elle perçoit la libéralisation des marchés agricoles comme une aubaine. Elle entend renforcer la vocation exportatrice de l’UE, tout en rendant l’agriculture durable. Ainsi, la réforme de la PAC doit être conduite en cohérence avec la feuille de route de la stratégie de croissance de l’UE, dite « stratégie 2020 », qui mise notamment sur la vocation exportatrice agricole de l’UE.

En outre, d’autres menaces planent sur l’avenir de l’agriculture en Europe. En premier lieu, le fait que l’évolution de la PAC soit intrinsèquement liée à la question des perspectives financières (2014 – 2020) est de mauvais augure[[À ce titre, le Commissaire européen chargé de l’agriculture, Ciolos, a d’emblée indiqué que « la proposition législative sera en rapport avec le niveau d’ambition du budget ».

]].

C’est dans un contexte budgétaire d’austérité – lié à la crise de la dette publique – qu’il faut à présent se prononcer sur le cadre budgétaire européen général. Dans la mesure où elle représente 41% des engagements des dépenses (39% prévus en 2013), la PAC fera sans nul doute les frais des mesures d’austérité. A fortiori maintenant que la « paix budgétaire » agricole est terminée. Elle aura duré dix ans. Concrètement, en 2003, l’accord de Luxembourg avait posé le principe d’un budget agricole stabilisé jusqu’en 2013. Au-delà, les États membres s’étaient prononcés pour un réexamen global de tous les aspects des dépenses de l’UE dans le cadre des perspectives financières pour 2014 – 2020.

En clair, la PAC est incontestablement dans l’œil du cyclone. À présent, le budget agricole européen risque d’être rogné de toute part. Toutes les compensations octroyées aux agriculteurs, au titre du premier pilier de la PAC, sont susceptibles d’être précaires, tant la pression sur le budget communautaire est forte. D’ailleurs, les propositions de la Commission européenne ne laissent planer aucun doute. Elles stipulent clairement que, pour parer aux risques économiques liés à l’instabilité des prix des marchés et des revenus, les aides aux agriculteurs devront se limiter à un « filet de sécurité[[Notons qu’il n’existe pas, à ce stade, de majorité au sein du Conseil pour soutenir un renforcement de la régulation qui irait au-delà d’un filet de sécurité…

]] »… De plus en plus, la tendance est de limiter les instruments de régulation à une « gestion de crise ». En alignant davantage la PAC sur les marchés agricoles mondiaux, on livre en pâture ce qui nous reste encore de la petite paysannerie en Europe à l’appétit vorace de l’industrie agro-alimentaire. Ainsi, l’objectif de la Commission d’enrayer la chute des revenus des paysans, tout en rendant simultanément l’agriculture européenne plus compétitive, est une farce. Notamment, en ce que l’enveloppe budgétaire sera limitée et insuffisante pour couvrir les pertes de revenus.

Autre motif de préoccupation: dans sa logique libre-échangiste, l’UE conduit, en matière commerciale, un double circuit de négociations. En particulier, compte tenu des difficultés de boucler le Cycle de Doha, dans le cadre des négociations multilatérales au sein de l’OMC, l’UE poursuit son programme de libéralisation des échanges commerciaux dans le cadre de négociations bilatérales par pays ou groupes de pays. Et c’est précisément sur le volet agricole que la Commission européenne s’apprête à faire les pires concessions. Les négociations en cours sur l’accord de libre échange avec les pays du MERCOSUR (Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay) en témoignent : ils sont contradictoires avec l’objectif d’atteindre un degré suffisant d’autonomie alimentaire ! À ce stade, leur éventuelle mise en œuvre provoquerait notamment une hausse considérable des importations de viande bovine en provenance du Mercosur. Autrement dit, pour obtenir de nouvelles parts de marché, notamment dans le secteur des services, la Commission européenne s’apprêterait à sacrifier certains pans de son agriculture en optant pour une plus grande dépendance extérieure sur certains produits alimentaires.

4. L’influence de l’OMC sur la production de viande et l’élevage industriel

A. Agriculture: enjeu des négociations commerciales internationales

Au temps où le commerce international était régi par les règles du GATT (entré en vigueur en 1948), nous avons vu que chaque pays bénéficiait d’une large autonomie pour définir la politique agricole qui lui convenait. À l’instar des États-Unis, l’Union européenne a fait le choix d’une agriculture largement subsidiée.

Ensuite, les États membres de l’UE ont fait le choix d’intégrer la politique agricole dans le giron des négociations commerciales internationales. La création de l’OMC[[L’Organisation Mondiale du Commerce est née des Accords de Marrakech en 1994, qui ont programmé sa création au 1er janvier 1995. Elle est l’aboutissement du cycle de l’Uruguay, lancé en 1986 à Punta del Este.

]] en 1995 constitue, à cet égard, un tournant majeur.

Concrètement, l’Accord sur l’agriculture (AsA), entré en vigueur le 1er janvier 1995, constitue, au sein de l’OMC, la clé de voûte de la libéralisation des marchés agricoles. Il poursuit l’objectif d’instaurer une concurrence loyale dans ce secteur du commerce mondial et de mettre fin au protectionnisme agricole, jugé préjudiciable pour le consommateur. En particulier, il vise la libéralisation des échanges agricoles au moyen de trois leviers : 1) l’ouverture des marchés par la réduction des tarifs douaniers et des quotas ; 2) la modification et la réduction des subventions internes ; 3) la réduction des subventions à l’exportation.

Pour la Politique Agricole Commune, l’application de ces principes a eu des effets majeurs. À savoir : 1) une diminution progressive des droits de douane (36% en moyenne) ; 2) le découplement des aides (de façon à les intégrer dans ladite « boîte verte[[Parmi les mesures dites de la « boîte verte », on retrouve les paiements en faveur de l’agriculture biologique, le gel des terres, l’aide régionale, les versements directs aux producteurs pour soutenir leur revenu, etc. Dans la mesure où elles ne sont susceptibles d’avoir un effet que minime sur le commerce, l’OMC ne leur impose aucun engagement de réduction de soutien.

]] » pour laquelle aucune contrainte de réduction des aides n’est imposée) ; 3) l’engagement de l’UE de supprimer les subventions à l’exportation en 2013[[Dans le cadre des négociations du cycle de Doha de l’OMC, l’Europe s’est engagée, dans le cadre du « paquet agricole » de juillet 2008, à les éliminer définitivement en 2013.

]]. Toutefois, l’influence de l’OMC sur l’agriculture et l’élevage en Europe dépasse largement le cadre de ces mesures.

À l’avenir, les marges de manœuvre de l’UE pour promouvoir des conditions d’élevage respectueuses du bien-être animal et salutaires pour la santé publique et l’environnement sont susceptibles d’être davantage corsetées par les diktats du marché. Selon l’article 20 de l’Accord sur l’agriculture, la libéralisation agricole s’inscrit dans un processus continu dont l’objectif à longue échéance est d’obtenir une réduction progressive et substantielle du soutien et de la protection dans l’agriculture. C’est d’ailleurs un des enjeux majeurs (et aussi une des pierres d’achoppement) des négociations du Cycle de Doha, lancé en 2001…

B. OMC : consécration d’un mode d’élevage préjudiciable

Fer de lance de l’industrialisation de l’élevage, la PAC a cédé le terrain aux forces du marché. Avec l’emprise de l’OMC, l’étau se resserre davantage sur les animaux d’élevage, tant les règles en vigueur qui encadrent le commerce international font office de camisole de force.

Concrètement, l’OMC est régie par un arsenal de règles qui corsètent considérablement les marges de manœuvre des États dans leur capacité d’élaborer des normes en faveur du bien-être animal ou de promouvoir l’élevage extensif.

Entre autres mesures, le GATT/OMC n’accepte pas la différenciation des produits sur la base des procédés/méthodes de production. En pratique, cela signifie par exemple qu’il ne fait aucune différence entre une viande provenant d’un élevage extensif et respectueux des conditions de vie animale et une viande provenant de l’agro-industrie. En outre, l’OMC ne reconnaît pas les valeurs éthiques. Il faut que les entraves au libre commerce soient fondées sur le plan scientifique. En clair, discriminer un produit sur la base des méthodes de production étant incompatible avec les règles avec l’OMC, les éleveurs, dans un contexte de concurrence mondialisée, seront de cette façon dissuadés de promouvoir des conditions d’élevage décentes, en ce qu’elles grèveraient leurs marges bénéficiaires.

Les règles de fonctionnement de l’Accord sur l’Agriculture (AsA) n’ouvrent également aucune réelle perspective pour l’amélioration des conditions d’élevage. Pour être compatibles avec les règles de l’OMC, les subventions agricoles doivent avoir un effet minime sur le commerce[[Elles sont ainsi classées en différentes catégories (boîtes jaune, vertes et bleue).

]]. Or, les mesures relevant de la « boîte verte » ne mentionnent pas explicitement le bien-être animal comme aide de soutien admissible. En outre, au fil des négociations commerciales sur l’agriculture, les mesures de soutien agricole sont interprétées de manière de plus en plus restrictive. Les outils de « régulation » étant suspectés d’être des mesures de distorsion de concurrence.

Plus largement, les mesures d’exception générales du commerce, définies dans l’article XX du GATT[[L’article XX du GATT explicite les conditions de recevabilité des mesures environnementales.

]], ne comprennent pas le bien-être animal dans ses dispositions. Plus spécifiquement, l’OMC ne tolère les mesures « environnementales », de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux que si elles ne constituent pas un moyen de « discrimination arbitraire » ou « injustifiable » ou une « restriction déguisée au commerce ».

Ces principes sont au cœur de deux accords transversaux de l’OMC, dont les clauses s’appliquent à tous les domaines : Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et Accord sur les obstacles techniques au commerce (OTC). En pratique, c’est donc par le biais des Accords SPS[[Notons toutefois que l’Accord SPS ne comprend pas explicitement le bien-être animal.

]] et OTC, que les mesures prises au nom de l’amélioration du bien-être animal sont jugées compatibles (ou non) avec les règles de l’OMC.

L’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires

L’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS) a vu le jour à l’issue du cycle de l’Uruguay, lors des Accords de Marrakech en 1994. Il a pour ambition d’instaurer un cadre multilatéral pour protéger les consommateurs tout en facilitant le commerce.

Plus spécifiquement, il instaure un règlement multilatéral encadrant les mesures destinées à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, ainsi qu’à la préservation des végétaux. Ces mesures ne s’appliquent que sous la réserve expresse qu’elles ne constituent pas un moyen de « discrimination arbitraire ou injustifiable » entre les membres de l’OMC ou une « restriction déguisée » au commerce international[[Pour être considérée comme légitime, l’Accord SPS décrète que chaque mesure sanitaire doit remplir un certain nombre de conditions :

• être établie sur la base d’une évaluation des risques (article 5.1) ;
• ne pas être maintenue sans preuves scientifiques suffisantes (article 2.2) ;
• être fondée sur des principes scientifiques (article 2.2) ;
• ne pas être plus restrictive pour le commerce que nécessaire pour obtenir le niveau de protection sanitaire approprié, compte tenu de la faisabilité technique et économique (article 5.6) ;
• ne pas être appliquée de façon à constituer une restriction déguisée au commerce international (article 2.3) ;
• être établie sur la base de normes, directives ou recommandations internationales, dans le cas où il en existe (article 3.1).
  Dans le cadre de l’Accord SPS, les mesures sanitaires établies sur la base de normes internationales relèvent du Codex alimentarius. Il s’agit d’un organe commun à l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO) et à l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS). En ce qui concerne les normes de bien-être animal, il s’agit de l’organisme « Organisme mondial de la santé animale »(OIE).

]].

Le litige euro-américain sur le bœuf aux hormones a constitué le premier cas d’examen de l’application des dispositions de l’Accord SPS. Le conflit remonte au début des années ‘80, lorsque l’UE décida de bloquer le bœuf américain sur son territoire car elle estimait que la viande des animaux traités aux hormones pourrait menacer la santé des consommateurs. Ensuite, Américains et Canadiens ont porté plainte devant l’OMC qui leur a donné raison. En mesures de représailles, ils ont imposé des sanctions, avec l’aval de l’OMC, sur certaines exportations européennes, dont le roquefort.

Ce jugement a clairement levé le voile sur les dangers que font encourir les Accords de l’OMC sur la santé humaine et animale. La notion de « preuves scientifiques » des dangers pour la santé humaine était au cœur de la controverse. À l’inverse de l’UE, l’OMC ne reconnaît pas le principe de précaution[[Le principe de précaution a été introduit dans le Traité de Maastricht en 1992.

]].

En outre, en imposant le Codex alimentarius comme référence pour les additifs alimentaires, résidus de médicaments vétérinaires, de pesticides et autres contaminants, l’Accord SPS revoit à la baisse le droit des consommateurs par rapport aux normes adoptées par différents pays ou par l’UE. Les normes de qualité et d’innocuité alimentaire qui vont au-delà des planchers fixés par le Codex alimentarius sont effectivement passibles de sanctions commerciales, toute norme plus stricte que celles du Codex étant susceptible d’être considérée comme une « entrave technique au commerce », alors qu’elle peut résulter de l’application du principe de précaution.

En conclusion : à l’épreuve des faits, l’Accord SPS s’est avéré préjudiciable pour la santé humaine et les pratiques d’élevage.

L’Accord sur les obstacles techniques au commerce

L’Accord sur les obstacles techniques au commerce a pour but de garantir que les règlements techniques et les normes, de même que les procédures d’essai et d’homologation, ne créent pas d’obstacles non nécessaires au commerce[[Au fur et à mesure des cycles du GATT, les droits de douanes ont été drastiquement diminués pour faciliter les échanges commerciaux. Les normes et les règlements techniques (par exemple une loi qui stipule que tous les véhicules doivent être équipés d’un pot catalytique) adoptés par les États ont été souvent identifiés comme des « barrières non tarifaires » insidieuses, qui constituent autant de freins à l’accroissement du commerce à l’échelle mondiale.

]]. Toutefois, il reconnaît le droit des pays d’adopter de telles mesures dans des cas bien précis : la protection de l’environnement, la protection des intérêts des consommateurs, la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, la préservation des végétaux, etc. Mais dans ces cas de figure, les normes doivent être formulées de façon à restreindre le moins possible la liberté de commerce[[Si chaque État peut choisir son niveau de protection, il doit pouvoir expliquer pourquoi le niveau de protection imposé par ses normes techniques est plus élevé que celui développé par les normes internationales. Autrement dit, il aura la charge de prouver que son exigence ne constitue pas une entrave déguisée au commerce.

]].

À nouveau, la jurisprudence de l’OMC est riche d’enseignement pour cerner les enjeux sous-jacents de l’OTC, à savoir la possibilité que des normes environnementales soient considérées comme une distorsion commerciale protectionniste et fassent l’objet de sanctions. En 1998 par exemple, l’OMC a condamné les États-Unis pour leur loi sur les espèces menacées, par laquelle ils exigeaient que les crevettes importées aux États-Unis aient été élevées selon des méthodes qui réduisaient la mortalité des tortues de mer. L’OMC a décrété que cette loi représentait une discrimination injustifiée contre le libre-échange. Les États-Unis ont modifié leur loi en conséquence. Dans le même registre, les États-Unis se sont vus condamnés pour leur loi sur la pêche au thon, par laquelle ils refusaient l’importation de thon capturés avec des filets de pêche qui occasionnaient la mort des dauphins.

Enfin, le sort réservé aux règles d’étiquetage ou de traçabilité n’est guère plus enviable. En effet, celles-ci sont sévèrement réglementées par l’Accord OTC. Ainsi, des écolabels, qui sont des instruments importants de la politique environnementale, sont susceptibles d’être pénalisés pour discrimination, puisque selon les normes de l’OMC, on ne peut discriminer des produits similaires sur la base de leur méthode ou processus de production. Dans ce contexte, ces normes environnementales pourraient se voir assimilées à des barrières techniques au commerce[[Pire, l’interdiction imposée par l’OMC de discriminer des produits en fonction des méthodes et processus de production revient de facto à discriminer les producteurs domestiques d’un pays donné (soumis à des exigences environnementales ou en matière de bien-être animal plus restrictives). Et ce, alors que les produits équivalents importés pourraient entrer le marché domestique sans devoir répondre aux mêmes exigences. Ce qui revient à discriminer les produits nationaux au profit de ceux des pays tiers!

]].

En conclusion, ces exemples nous démontrent que les règles fondatrices de l’OMC vont à contre-courant des préoccupations grandissantes de la population pour la protection de l’environnement, de la biodiversité et de la santé publique. La qualité des produits est de plus en plus appréhendée de façon globale, en tenant compte notamment des méthodes de production. Ce qui signifie, pour le secteur de la viande, la prise en compte des conditions sanitaires et environnementales de toute la filière de production en amont. Dans ce contexte, des mesures en matière de traçabilité[[D’une manière générale, la traçabilité permet de suivre chaque ingrédient depuis sa source jusqu’au produit fini. L’étiquetage est supposé permettre au consommateur d’effectuer un choix éclairé sur ce qu’il achète. Grâce à la traçabilité, le contrôle de l’étiquetage est alors plus aisé car il est possible de vérifier la validité et la fiabilité des informations.

]] ou d’étiquetage des produits se sont progressivement imposées au sein de l’UE. Mais elles heurtent la logique sous-jacente des politiques de libre-échange dont l’objectif est de démanteler ou d’abaisser les barrières tarifaires et non tarifaires aux échanges. En outre, un flou juridique persiste sur les relations entre l’OMC et les accords multilatéraux environnementaux. La question est de taille car il s’agit de définir à l’échelle internationale une hiérarchie de priorités.  Actuellement, c’est l’Organe de Règlement des Différends de l’OMC qui s’impose en l’absence, à l’échelle mondiale, d’une organisation dotée de pouvoirs contraignants qui ferait le pendant de l’OMC afin d’assurer la mise en œuvre intégrée des accords multilatéraux de protection de l’environnement.

5. Elevage industriel : comment sortir de l’ornière ?

La productivité de l’élevage intensif: un mythe à démasquer

En premier lieu, il convient de démystifier ladite « productivité » de l’élevage intensif. Si elle fait illusion, c’est parce qu’elle foule au pied le principe du pollueur-payeur[Au sein de l’Union Européenne, ce principe figure parmi les principes fondamentaux depuis l’entrée en vigueur de l'[Acte unique européen en 1987.

]]. En effet, force est de rappeler que l’amélioration de la « compétitivité » de l’agriculture ou de l’élevage en Europe s’est faite au prix d’une dégradation environnementale sans précédent. La problématique des algues vertes, liées à l’élevage intensif en Bretagne, ou de manière plus générale, l’eutrophisation des cours d’eau, les difficultés des États de respecter exigences de la Directive Nitrate ou la Directive-cadre sur l’eau n’en sont que des exemples notoires.

La généralisation de l’élevage industriel a pu se faire dès lors que les coûts y afférant ont pu être masqués. Le modèle agricole européen fonctionne en effet, à l’instar des marchés financiers, essentiellement selon le principe « privatisation des gains et collectivisation des pertes ».

Autrement dit, c’est parce que les coûts du modèle agricole européen ont pu être « externalisés[[Le  « krach écologique » résultant de mode d’élevage non soutenable relève, dans le jargon économique, du pudique vocable d’« externalités négatives ».

]] » et assumés par la collectivité que l’élevage européen peut paraître productif, en fonction des parts de marché qu’il occupe. À l’inverse, si tous les coûts liés aux dégâts occasionnés par l’élevage intensif étaient « internalisés », le prix final ne serait en rien compétitif. Car aux coûts de la PAC relatifs au soutien de l’élevage industriel, il faut encore rajouter les coûts financiers liés à la hausse des gaz à effet de serre, l’érosion de la biodiversité, des sols, la pollution des eaux, les épizooties répétitives, etc. En clair, la prise en compte du coût-vérité de la viande industrielle dans le prix final payé par le consommateur serait in fine exorbitant.

Une autre supercherie qu’il convient de démasquer est la logique de la « concurrence libre et non faussée », un des piliers de la construction du marché intérieur en Europe. Or, rien n’est moins vrai pour l’agriculture européenne. De façon générale, la libéralisation des échanges agricoles dans l’enceinte de l’OMC est par essence génératrice de concurrence « faussée » puisqu’elle revient à promouvoir la mise en concurrence de tous les paysans du monde entier, certains étant subsidiés (aides aux producteurs des pays européens et états-uniens par exemple) et d’autres pas (agriculteurs des pays en développement). Par ailleurs, la concurrence est également déséquilibrée du fait d’engagements différents des partenaires commerciaux de l’Europe en matière environnementale, sanitaire et sociale qui influent très fortement sur les facteurs de compétitivité. Du reste, les restitutions à l’exportation (c’est-à-dire les « subventions à l’exportation » destinées à assurer aux producteurs des prix garantis) sont également génératrices de « concurrence déloyale » : elles ont pour effet d’abaisser les cours mondiaux, concurrençant ainsi les productions locales des pays en développement. Enfin, l’« externalisation des coûts », sur laquelle repose le modèle agricole européen devrait également être considérée comme une distorsion de concurrence. Elle revient en effet à masquer le « coût-vérité » de l’élevage industriel, en collectivisant les coûts. Du reste, que doit-on penser de la « compétitivité » de l’industrie agro-alimentaire en Europe, dès lors qu’elle s’est acquise au prix de la dépendance alimentaire européenne pour son approvisionnement en protéines végétales? N’est-ce pas là un échec de la PAC, dont un des objectifs clés est pourtant de garantir « la sécurité des approvisionnements »?

Enfin, l’idée que l’alimentation de « masse » est bon marché est un mythe. L’Europe continue de subsidier une agriculture largement intensive, dont le coût budgétaire est important. Le choix a été fait de faire payer le coût au contribuable (au lieu du consommateur).

Instaurer le prix-vérité de l’élevage industriel

Dans le jargon économique, les « imperfections/défaillances du marché » sont reprises sous le vocable « d’externalités négatives ». Le vocable utilisé n’est pas anodin, puisqu’il a pour effet de mieux taire l’ampleur de la dette écologique[[Les « externalités négatives » équivalent aux « effets collatéraux » occasionnés lors des frappes guerrières dits « chirurgicales » pour mieux les minimiser voire les occulter.

]]. Or, les deniers publics ne peuvent être utilisés pour soutenir un système d’élevage non soutenable. Le prix de la viande se doit de refléter davantage son coût réel, en application du principe du pollueur-payeur. Il incombe donc d’internaliser les coûts cachés (externalités négatives) dans le prix final de la viande.

Améliorer les conditions d’élevage: scénario « gagnant-gagnant »

Selon la stricte logique « économique », axée sur la productivité et rentabilité, il est faux de croire que l’amélioration des conditions d’élevage grèverait automatiquement le revenu de l’éleveur. En effet, la prise en compte du bien-être animal est économiquement bénéfique : les animaux sont en meilleure santé (en ce qu’ils subissent notamment moins de stress). De là, il en résulte : une moins grande mortalité; longévité et fertilité accrue; diminution de frais de vétérinaires et de médicaments, etc. En outre, même si l’amélioration des conditions animales provoque une légère hausse des coûts de production, ceux-ci ne feraient que se répercuter partiellement sur le prix final. En effet, les coûts de production ne sont généralement qu’un élément à prendre en compte dans la longue chaîne d’intermédiaires entre la fourche et la fourchette (éleveur/abattoir/transformation de la viande/emballage, etc.)[[De même, la hausse du prix du pétrole peut avoir un impact bien plus significatif sur le prix final payé par le consommateur que les coûts de production supplémentaires liés à l’amélioration des conditions de vie animale.

]].

Axer la réforme de la PAC sur le principe de la souveraineté alimentaire

L’agriculture doit être maintenue sur l’ensemble du territoire européen. La réorientation de la PAC doit répondre au principe de la souveraineté alimentaire, selon lequel la priorité de l’agriculture est de nourrir d’abord sa population, au lieu d’être axée prioritairement sur l’exportation. Ce qui implique la remise en cause de la logique de pilier. Mais également une refonte des règles du commerce international.

La souveraineté alimentaire ne s’oppose pas aux échanges internationaux, mais elle refuse de faire dépendre la sécurité alimentaire de sa population des aléas des importations. Dans cette optique, chaque pays ou région du monde doit avoir le droit de se protéger des importations à bas prix ruinant sa propre production. Il faut également que l’UE élimine définitivement les subsides à l’exportation.

Du reste, la révision des outils commerciaux est justifiée par les engagements européens pris au nom du changement climatique, la conservation de la biodiversité, ou la lutte contre la pauvreté.

Politique commerciale: reconnaître l’ « exception agricole »

Il faut en finir avec la démarche schizophrénique de l’UE. On ne peut pas à la fois vouloir une politique agricole forte et se lier les mains en matière commerciale.

L’agriculture européenne ne peut constituer une monnaie d’échange de la politique commerciale européenne. Il faut reconnaître le principe d’une « exception agricole ». C’est-à-dire reconnaître que le marché agricole n’est pas un marché comme un autre, notamment en raison des difficultés d’ajustement de l’offre et de la demande et des risques nombreux – climatiques, sanitaires et autres – qui affectent toute activité agricole.

OMC : imposer le « principe de réciprocité » des normes de production

Dans un contexte de libéralisation généralisée des échanges agricoles, l’agriculture européenne ne peut pas être compétitive face à des pays qui ne produisent pas dans les mêmes conditions. En ce sens, le « laissez-faire » en matière agricole est une folie économique, une erreur politique et une faute morale. En conséquence, le principe de réciprocité des normes sanitaires, environnementales, sociales et de bien être animal doit gouverner des relations commerciales loyales et équilibrées. Concrètement, cela signifie que les produits importés devraient respecter le principe de réciprocité, en vertu duquel ils doivent être conformes aux normes imposées aux producteurs européens dans leur méthode de production.

La reconnaissance du « principe de réciprocité » a pour corollaire l’instauration d’un mécanisme d’accès qualifié aux marchés. En pratique, tout produit importé au sein de l’UE devrait répondre aux critères agro-environnementaux définis au sein de l’UE. Pour contrer toute concurrence déloyale en provenance de pays n’imposant pas de conditions de durabilité à leur agriculture, un prélèvement à la frontière serait effectué. De cette façon, l’édiction de règles en matière d’éco-conditionnalité ne serait pas contournée et affaiblie par une recrudescence des importations en provenance de pays les appliquant peu ou prou. Enfin, par ce mécanisme d’accès qualifié au marché, les prix agricoles refléteraient davantage leur coût de production en Europe.

Réduire la dépendance de l’UE pour son approvisionnement en protéine végétale

Concrètement, réduire la dépendance européenne envers le soja importé et trouver des sources alternatives de protéines animales en Europe est parfaitement envisageable. Pour les bovins, cela signifie notamment « un retour à l’herbe ». Pour les porcs, il est possible de réduire de façon significative la consommation de soja en le remplaçant par les pois ou le colza. Pour les volailles, il faut s’orienter vers une production de qualité (longévité accrue de la volaille) et vers l’arrêt de la production de poulets industriels destinés à l’exportation.

La définition d’un plan protéine plus volontariste en Europe[[Il suppose notamment l’instauration d’aides en faveur des protéagineux (pois, féverole, lupin, luzerne) dans le cadre de système de rotation des cultures.

]] a pour corollaire des mécanismes de protection des marchés, ou de la réaffirmation du principe de « préférence communautaire » (un des principes fondateurs de la Conférence de Stresa, qui a fixé, en 1958, les principes de la Politique Agricole Commune), au vu des « baisses de rendements à l’hectare » qui résulteraient des processus de « dés-intensification » et de la « déspécialisation » des cultures et des élevages.

6. En guise de conclusion: réduire la production et la consommation de viande

Pour sortir de l’impasse de l’élevage industriel, il faut avoir le courage politique d’ouvrir le débat sur la nécessité de produire moins/manger moins de viande en Europe. Sans quoi, les mesures destinées à réduire la dépendance européenne au niveau des protéines végétales ou les efforts entrepris en matière de l’extensification de l’élevage en Europe resteront insuffisants.

Sur la question des protéines végétales par exemple, le développement de cultures alternatives au soja[[Le soja est importé à 98% (la production européenne est limitée à 2%). La culture du soja nécessite des conditions climatiques spécifiques (pas facilement transposables). Dès lors, imaginer qu’on pourrait produire la totalité du soja pour l’alimentation animale en Europe est illusoire.

]] présente d’emblée des limites. Certes, il faut miser sur d’autres cultures: pois, féveroles, trèfles, lupins, etc. En diminuant les transports transatlantiques, ce changement sera d’ailleurs bénéfique pour le climat. Toutefois, le développement d’un plan protéines végétales en Europe est également tributaire des surfaces agricoles disponibles. Au vu du territoire agricole limité, il ne faudrait pas, à l’avenir, instaurer une concurrence entre différents types de cultures (modifier l’affectation des sols en grignotant, par exemple, les surfaces allouées aux prairies au profit de cultures alternatives au soja) sous prétexte que l’on refuse de revoir à la baisse notre consommation de viande. Dans cette logique, on risquerait de substituer une dépendance (à l’égard du soja) par une autre (eu égard aux cultures mises à mal par l’expansion des cultures alternatives au soja).

Dans la même logique, si l’on ne revoit pas à la baisse notre consommation de viande, les mesures européennes prises en faveur de l’extensification de l’élevage auraient pour effet pervers de doper nos importations de viande en provenance des pays tiers, sur lesquels on n’aurait aucun contrôle sur les méthodes de production, notamment en matière de bien-être animal ou normes environnementales.

En clair, la promotion de méthodes d’élevage plus extensif est intrinsèquement liée à la question de réduction de la production de viande. Si on s’attèle à démanteler l’élevage industriel pour lui préférer un élevage plus extensif, ceci ne pourra avoir un effet écologique salutaire que si l’on réduit par ailleurs sa consommation de viande. Si la baisse de production en Europe est compensée par la hausse des importations et l’intensification de l’élevage hors Europe, on aura raté le coche.

De la même façon, substituer l’importation de soja par la production domestique de soja ou par des cultures de protéines végétales alternatives est susceptible d’avoir des conséquences environnementales néfastes dès lors que l’on ne revoit pas à la baisse la production/consommation de viande. En conclusion, la remise en cause des règles commerciales en vigueur (en réaffirmant le droit à la souveraineté alimentaire); le développement de cultures alternatives au soja; l’extensification de l’élevage et enfin, la réduction de la production/consommation de viande font partie de la même équation.