etopia
Entre le ttip et l’identité européenne, il faut choisir
 
 
Pierre Defraigne

Directeur exéctif Fondation Madariaga-Collège d’Europe.

Il a été le Directeur de cabinet des Commissaires européens Etienne Davignon et Pascal Lamy

Il fut aussi Directeur-général-adjoint de la DG Commerce de la Commission européenne

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Ce soir [1], nous ouvrons au fond et avec retard puisque la négociation est déjà engagée, le débat sur le TTIP, le projet d’accord commercial transatlantique entre l’UE et les USA. L’opinion européenne, lente à se former, a été prise de court par la diplomatie et par les lobbies. Et ceux-là qui ont réussi leur coup, entendent préserver leur avantage et interdire le débat. Parmi eux, illustration du discours dogmatique néo-libéral, Monsieur Alexander Stubb, Ministre finlandais des affaires européennes et candidat, dit-on, au portefeuille de Commissaire au Commerce, feint de croire que les opposants au TTIP sont forcément contre le capitalisme, la mondialisation, le libre-échange, les Etats-Unis et l’Alliance Atlantique, histoire bien entendu de les discréditer.

Navré de n’ être rien de tout cela, et tout de même de m’affirmer adversaire résolu du projet d’accord commercial euro-américain.

Je crois en effet, pour ma part, que la mondialisation est bénéfique parce qu’elle a amorcé une convergence Nord-Sud à partir de la libéralisation du commerce, mais qu’elle exige que ses gains et ses coûts soient équitablement partagés par des mécanismes politiques. Je ne perds pas mon temps à tendre le poing vers le ciel en vilipendant le capitalisme, mais je travaille activement à sa régulation. J’aime l’Amérique à laquelle je dois une part décisive de ma formation d’économiste. Enfin, je suis attaché à l’Alliance Atlantique que je veux paritaire entre USA et Europe.

Mais avant tout, je suis passionnément et obstinément européen. Je vois l’Europe rassemblée autour d’un modèle social ambitieux et dotée d’une défense commune, condition de son autonomie stratégique au sein de l’OTAN.

Je soutiens que le TTIP fait dériver l’Europe de sa trajectoire et la place sur une orbite de puissance secondaire, et d’abord parce qu’il la fait renoncer à son modèle social en l’asservissant à la force gravitationnelle du modèle américain qui est légitime, mais différent et éloigné de nos valeurs propres.

Partons de l’écart qui se creuse aujourd’hui en l’Europe et le citoyen et que précisément le projet de traité transatlantique va encore aggraver. L’UE, longtemps un thème de consensus et de ralliement en Europe est désormais un signe de contradiction. Pourquoi ? Pour deux raisons.

Au-dedans, l’Eurozone connait une croissance proche de zéro, un chômage structurel élevé, une montée des inégalités et le retour de la pauvreté. L’euro a été provisoirement sauvé, mais en installant une gouvernance biaisée vers la déflation. Au-dehors, l’UE décroche de sa trajectoire de montée en puissance vers un statut d’acteur mondial : son influence décline dans les instances multilatérales (OMC, FMI, Climat) ; elle révèle son impuissance dans la stabilisation de son voisinage propre, car elle n’a pas vu venir le Printemps Arabe, elle a détourné le regard de la tragédie syrienne et n’a pas su protéger l’Ukraine contre Poutine ; enfin elle se divise, par ses réflexes nationaux mercantilistes, face à la Chine et à la Russie et est restée sans voix devant les écoutes de la NSA.

C’est donc une Europe affaiblie et sur la défensive qui fait ressurgir un vieux serpent de mer : un accord transatlantique de libre-échange qui viendrait doubler l’OTAN. Quelle confusion des genres !

L’Europe, il est vrai, souffre d’une schizophrénie originelle. Née de la Guerre Froide, elle a confié sa sécurité à l’OTAN et s’est cantonnée dans l’économie. Cette dichotomie interdit la naissance d’une véritable identité européenne, condition d’une véritable démocratie citoyenne. Comment les Européens vont-ils rompre avec cette dualité ? Par la voie de davantage d’Europe en rapatriant au niveau de l’UE le contrôle de la défense commune, ou par une dilution dans un espace atlantique qui outre la stratégie engloberait aussi l’économie. Identité européenne ou appartenance atlantique ? Entre le TTIP et l’Europe il faut choisir ! C’est le véritable sujet de notre forum de ce soir.

Aujourd’hui, USA et UE sortent difficilement de la crise financière de 2007-2008 dont ils sont solidairement responsables, car c’est leur choix de la dérégulation financière qui a en définitive conduit à une décennie perdue pour la croissance et l’emploi. Cette crise a fait grand tort à l’économie mondiale, à commencer par les économies émergentes. Elle a aussi discrédité en profondeur le magistère intellectuel occidental.

Face à cette panne de leur système, USA et UE ont résolu de chercher la croissance, chacun sur le marché de l’autre, alors que ses ressorts sont dans la demande intérieure inhibée par le surendettement. L’intégration commerciale des deux géants en déclin relatif est le terme logique de la « libéralisation compétitive » inaugurée par Washington à partir de 2003 pour contourner les blocages au sein de l’OMC, par une série d’accords bilatéraux de libre-échange conclus tous azimuts dans un rapport « du fort au faible », caractéristique de ces accords. L’UE s’est engagée, depuis 2006, sur les traces des USA dans cette course au bilatéralisme. Avec le TTIP elle bouclerait la chaîne de ces accords en revenant à la tentative avortée d’un New Transatlantic Market Place (1998) de Sir Leon Brittan dès 1995. Jusque-ici cet essai n’avait abouti qu’à des accords formels sans contenu, le Transatlantic Economic Parntership (TEP) et le Transatlantic Economic Council et quelques arrangements techniques de reconnaissance mutuelle.

En 2012, l’affaire est remise en chantier au travers d’une étude commune. Et cette fois, elle aboutit à une décision de principe unanime du Conseil Européen qui a conduit à l’attribution d’un mandat de négociation à la Commission par le Conseil des Ministres, avec l’appui d’une large majorité au Parlement Européen, sans Ecolo il est vrai.

Qu’est-ce que le TTIP ? Comment en est-on arrivé là ? Pourquoi cette fois l’unanimité ? Quelles objections lui apposer ?

1. Qu’est-ce que le TTIP ?

Ce n’est pas une simple zone de libre-échange. Karel De Gucht, le Commissaire au Commerce, parle d’un « marché intérieur transatlantique ». Il s’agit d’abord de supprimer – presque – tous les tarifs douaniers subsistants. Ceux-ci sont bas en moyenne – de 2 à 2,5% – mais comportent encore des pics tarifaires dissuasifs. Ensuite, le TTIP diminuerait de 25% les obstacles non tarifaires aux échanges, notamment en matière de services, d’investissements, d’accès aux marchés publics des Etats fédérés et des villes. Il organiserait aussi la convergence règlementaire par harmonisation ou reconnaissance mutuelle en matière de normes et de standards, propriété intellectuelle, etc. Enfin, il instaurerait une instance d’arbitrage privée ouverte aux entreprises contre les Etats, qui pourrait condamner ceux-ci à modifier leurs législations ou à acquitter des dommages-intérêts.

Si ce projet est intégralement réalisé, ce qui pourrait prendre dix ans, il en résulterait, selon une étude du CEPR commanditée par la Commission, une croissance additionnelle de 0,5% du PIB de l’UE. Celle-ci se traduirait en 500 euros de gain de pouvoir d’achat par ménage européen et par un relèvement des salaires qualifiés et non qualifiés de 0,5%. Des chiffres sont avancés sur l’emploi, mais les services de la Commission qui ont fait un excellent commentaire de l’étude CEPR, s’abstiennent avec raison de les corroborer.

Les uns diront que 0,5% de croissance est bon à prendre par les temps de disette qui s’annoncent. Les autres diront, plus sceptiques quant à la valeur des projections par des modèles d’équilibre général : tout ça, pour ça ? Tous sont d’accord pour admettre que le TTIP ne sera au mieux, réalisé qu’en partie, aux trois quarts ou aux deux tiers des objectif affichés avec dès lors un moindre impact sur la croissance. Nombreux sont ceux, parmi eux des négociateurs expérimentés, qui disent leur scepticisme devant l’écart entre la complexité de l’entreprise et la faiblesse de l’adhésion populaire. En particulier du côté américain, les syndicats échaudés par le précédent décevant de l’ALENA (l’accord de libre-échange avec le Canada et le Mexique) en matière de création d’emplois, affichent leurs réticences.

2. Pourquoi l’unanimité des institutions de l’UE en faveur du TTIP ?

On se retrouve devant un alignement de préoccupations convergentes :

  1. la Commission recherche désespérément dans les exportations un moteur de croissance alternatif à l’austérité budgétaire et à la dévaluation interne dans lesquelles végète l’eurozone.
  2. elle a pour alliés le Royaume-Uni, acquis d’avance à « la relation spéciale » et poussé par la City, et dorénavant l’Allemagne et ses voisins (Pays-Bas, Autriche, Suède, Finlande) avantagés par leur bonne spécialisation économique, qui se voient en remorqueurs de la croissance de l’eurozone via les exportations extra-européennes. Le statut dominant acquis par l’Allemagne dans le sauvetage de l’euro, interdit désormais à ses partenaires d’ignorer ses intérêts. Ceux-ci – l’automobile et le secteur de l’équipement – sont influents en Allemagne, industriels et syndicats confondus. Les Etats périphériques et la France s’inclinent faute d’alternative du côté d’une croissance interne.
  3. les lobbies (milieux d’affaires, consultants, bureaux d’avocats) sont puissants et bien organisés du côté américain et européen ; le côté européen comprend de gros intérêts américains localisés en Europe et parfois conseillés par d’anciens Commissaires ou hauts fonctionnaires européens.
  4. et puis il y a l’inquiétude stratégique du côté d’une UE désunie, de voir l’Amérique d’Obama se détourner du Vieux Continent et de se focaliser sur l’Asie, à la fois espace en croissance et zone d’instabilité stratégique potentielle
  5. enfin, aux Etats-Unis justement, certains pensent aussi à une stratégie « en pince » visant à prendre la Chine en étau : d’un côté le partenariat commercial transpacifique (TPP) et de l’autre le partenariat transatlantique (TTIP). Cette approche mêle deux niveaux de préoccupations : les uns – européens et américains – en restent au domaine commercial et voient une coalition atlantique, forte de ses 43% du PIB mondial et de ses 31% du commerce de marchandises, dicter les normes et les standards règlementaires à la Chine pour forcer l’entrée dans son marché intérieur ; d’autres, du côté américain où l’on reste partagés sur la politique à suivre, pensent à une vraie stratégie d’endiguement de la Chine en vue de peser sur sa croissance économique de manière à freiner sa montée en puissance stratégique. L’EU incompétente en ces matières et en tout état de cause divisée, n’a pas d’opinion sur la question. Elle se laisse ici instrumentaliser. Du coup, elle compromet ainsi son crédit international. Elle apparait comme n’ayant pas d’intérêts propres, distincts des intérêts américains, face à l’enjeu majeur de notre temps, l’intégration de la Chine.

3.Quelles critiques adresser au TTIP ?

Distinguons ce qui concerne les protagonistes et ce qui touche aussi le reste du monde.

a. Le TTIP et les deux protagonistes

  1. l’argument principal de la Commission est celui de la croissance (0,5%) et de l’emploi (non chiffré). Pour apprécier la réalité escomptée du gain, il faut savoir que le potentiel de croissance lié aux échanges transatlantiques est déjà largement réalisé par l’intensité des échanges actuels et par le niveau très élevé des investissements croisés qui supportent plusieurs millions d’emplois de chaque côté de l’Atlantique. On subodore immédiatement que plutôt qu’un gain significatif de croissance, le TTIP provoquera une redistribution des gains de libéralisation entre pays et entre secteurs, non seulement entre UE et USA, mais entre Etats-membres de l’UE.
  2. Le calcul de 0,5% appelle trois commentaires : d’abord la projection est fragile parce que si sur le long terme, libéralisation des échanges et croissance vont de pair, le lien de causalité est équivoque. Une très grande économie peu dépendante de ses exportations (13,4% du PIB pour l’UE-28) gagnera moins qu’une petite économie, à la libéralisation réciproque. De plus si elle est en sous-emploi, ce qui est le cas aujourd’hui, les bénéfices seront moindres encore. Ensuite, cette croissance nette au niveau de l’UE se traduira par des divergences entre Etats-membres, qui viendront renforcer le problème clé de l’Eurozone, celui des écarts de performance entre cœur et périphérie. Enfin et surtout, si la libéralisation a toujours une vertu « transformatrice » qui relève la productivité sur le long terme, elle n’offre pas une alternative significative à une relance de la demande intérieure pour l’eurozone qui passe par une mutualisation et une restructuration de la dette souveraine et une restructuration du secteur bancaire.
  3. la négociation sera asymétrique entre une Amérique intégrée, unie et puissante, et une UE-28 hétérogène dépourvue d’un mécanisme de redistribution interne des gains et des coûts de la libéralisation entre Etats-membres et surtout avec un marché intérieur inachevé dans des secteurs critiques, notamment des services : énergie, télécommunications, numérique, services financiers, industries de défense.
  4. la convergence règlementaire, raison d’être principale du TTIP, pose question car les normes et standards diffèrent des tarifs sur un point capital. Avant d’être des obstacles aux échanges, ils sont des outils de protection pour les consommateurs, les travailleurs, les épargnants, etc. La normalisation financière, sanitaire, sociale, environnementale et en matière de protection des données privées et des libertés répond en effet à des valeurs sociétales et culturelles profondes qui vont bien au-delà des considérations d’économies d’échelle pour les entreprises. La convergence règlementaire transatlantique se heurtera donc aux différences de préférences collectives notamment en regard du principe de précaution sanitaire et environnemental (OGM, hormones, poulets chloridés), et par rapport au degré de préférence pour l’égalité et la solidarité qui en découle. Elle achoppera aussi sur les modes de faire respectifs des deux côtés de l’Atlantique : la règlementation ex-ante versus contentieux ex-post, la multiplicité des agences autonomes et des niveaux de pouvoirs, et last but not least, l’emprise des lobbies américains sur les régulateurs et sur le Congrès.
  5. l’ISDS, c’est-à-dire le recours à l’arbitrage international privé, ne se justifie pas entre deux partenaires comme les USA et l’UE dotés chacun d’un bon système légal et d’une justice indépendante. La clause arbitrale est un expédient pour traiter avec les Etats où la règle de droit ne fonctionne pas. Elle n’a pas sa place dans la relation transatlantique sauf à considérer que nos systèmes judiciaires respectifs ne fonctionnent pas non plus au-dedans. Il faut alors les réformer pour tous les investisseurs, domestiques et étrangers.
  6. Plus important néanmoins, comment concilie-t-on, dans ce « marché intérieur transatlantique », concurrence commerciale loyale et rivalité entre monnaies internationales – le dollar et l’euro – dont l’une est sujette à une dépréciation voulue et l’autre est condamnée à s’ajuster ?
  7. Comment assurer cette même concurrence loyale dans les secteurs à haute intensité énergétique (acier, aluminium, chimie, transports) entre deux partenaires, dont les politiques énergétiques et climatiques divergent sur des aspects fondamentaux, notamment le gaz de schiste ?
  8. Quant aux PME, censées avoir accès au marché américain comme à n’importe quel marché national dans l’UE, elles seront aussi davantage exposées aux menaces de prises de contrôle : l’actionnariat familial et stable n’est pas la culture dominante chez le fonds de pensions américains.

B. Impact sur le reste du monde

  1. Au-delà de ces considérations qui ne touchent que les Etats-Unis et l’Europe, il nous faut élargir notre horizon et considérer le monde. Les objections se font plus sévères encore.
  2. D’abord le TTIP n’est pas dans l’esprit de l’OMC. Il mine en effet sérieusement le multilatéralisme dont USA et UE devraient être les piliers et les garants. L’article XXIV du GATT permet une exception au principe de non-discrimination entre Membres pour des zones de libre-échange. Mais il n’a pas été conçu pour construire une « coalition de convergence règlementaire » des deux plus grandes puissances commerciales – sur le déclin – pour dicter leurs normes et standards aux autres Membres.
  3. Ensuite il est évident que les USA, pivot unique des accords transpacifique et transatlantique, s’attribuent une position dominante dans l’élaboration des standards et normes à vocation pluri-ou multilatérale.
  4. Enfin, a-t-on réfléchi à la possibilité d’une riposte chinoise qui ruinerait le scénario de la « cornérisation » de la Chine par le TTIP et le TPP ? La Chine va en effet miser de plus en plus sur son marché intérieur pour poursuivre son escalade technologique, clé de sa sortie par le haut de la « trappe du pays à revenu moyen ». Or la Chine en 2001, a dû, sous la pression conjuguée de l’UE et des USA, baisser drastiquement ses tarifs douaniers sur les marchandises au titre de son ticket d’entrée dans l’OMC. Croit-on qu’elle va se laisser priver de sa deuxième ligne de défense, notamment dans les industries et services de haute technologie – en particulier le numérique – que constituent les barrières règlementaires ? Est-on sûr que la Chine n’est pas en mesure d’organiser à son tour une contre-coalition règlementaire avec ses voisins, fournisseurs et clients ? Ceux qui ont lancé inconsidérément la négociation du TTIP ne sont-ils pas en train de déclencher une confrontation de blocs commerciaux. C’est le risque couru dès que l’on déserte le champ du multilatéralisme.

4. conclusion

L’affaire du grand marché transatlantique est singulière à plusieurs égards. Quant au consensus de départ du côté des Etats-membres et du Parlement – Ecolo, je le répète volontiers n’en était pas – il évoque la parabole des aveugles si éloquemment illustrée par Bruegel : conduits par l’un d’entre eux, ils tombent dans le fossé.

D’abord, comment l’Europe prendrait-elle le risque de jouer son identité-même, en asservissant son modèle à une culture politique très différente de la nôtre, quand bien nous partageons des principes politiques et économiques communs et une alliance stratégique comme l’OTAN ? Font-ils vraiment confiance à l’Europe, ceux qui ne lui voient d’avenir que dans un carcan atlantique face à l’émergence d’un monde multipolaire ? Pour ma part, je redis : Alliance atlantique, oui, mais avec la parité UE-USA parce que nous sommes différents !

Ensuite, pourquoi l’Europe n’a-t-elle pas encore pris comme UE toute la mesure de son potentiel propre de puissance stratégique et la responsabilité qui y est attachée vis-à-vis du reste du monde. Le rôle de l’Europe est d’explorer et de proposer aux autres pays un modèle de développement équitable et soutenable dans le nouveau contexte de la mondialisation et des contraintes sur les ressources et sur le climat. Elle doit faire rayonner cette idée dans le monde comme elle l’a fait au fil de son Histoire avec la civilisation gréco-romaine, le Christianisme et les Lumières. Pour cela, elle a besoin de définir librement son modèle et l’articuler sur une réindustrialisation fondée sur l’innovation, sur la sobriété dans l’usage des ressources, sur le partage équitable de la valeur ajoutée et sur la constitution de champions européens industriels et financiers intégrés et soumis à une fiscalité et à un droit des sociétés harmonisés. Mais elle doit aussi appuyer son « soft power » sur un « hard power » dont elle aurait la maitrise politique. Le modèle ne va en effet pas longtemps sans la puissance. Le « consensus de Washington » qui a été dicté au monde – y compris l’Europe – par les néolibéraux anglo-saxons, aurait-il pu s’imposer s’il n’y avait pas eu, derrière, la formidable puissance stratégique des Etats-Unis ?

Enfin, reste la suite et fin du projet TTIP. La négociation mourra-t-elle dans les sables mouvants du Congrès Américain où lobbies et syndicats se neutralisent ? Accouchera-t-elle, comme la montagne, d’une souris que l’on baptisera hâtivement « récolte précoce » avant d’en rester là ? Le nouveau Parlement auquel reviendra le dernier mot avec la ratification, aura-t-il le front de défier un Conseil européen unanime qui se serait engagé sur un compromis ? Se cachera-t-il derrière des aménagements et des exceptions pour accepter le gros du TTIP sans avoir saisi la portée politique du renoncement qu’il constitue au modèle européen ? Les futurs élus seraient bien avisés de ne pas attendre l’épilogue final pour rouvrir un débat de fond sur la faisabilité et la compatibilité du TTIP avec le projet européen ! Le plus tôt sera le mieux.

[1Intervention au forum étopia du 7 mai 2014


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