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Politique d’immigration de l’Union Européenne : quelques conditions nécessaires pour sortir du paradigme utilitariste et répressif
 
 
Francisco Padilla
Chercheur-associé à étopia et conseiller politique à ECOLO
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(…) le pouvoir, par ses mécanismes, est infini (ce qui ne veut pas dire qu’il est tout puissant, bien au contraire). Pour le limiter, les règles ne sont jamais assez rigoureuses ; pour le dessaisir de toutes les occasions dont il s’empare, jamais les principes universels ne sont assez stricts. Au pouvoir il faut toujours opposer des lois infranchissables et des droits sans restrictions
(Michel Foucault, Inutile de se soulever ?)

La politique commune d’immigration au sein de l’Union Européenne est dominée par un impératif utilitariste et répressif. Un vrai renversement copernicien doit remplacer la question de savoir comment maîtriser les flux humains pour les rendre compatibles avec nos modèles sociaux, par celle des politiques à mener pour concilier de hauts niveaux de protection sociale avec une mobilité accrue des personnes au sein de l’UE et entre l’UE et le reste du monde. 

Introduction

L’Union Européenne se dote depuis une dizaine d’années d’un ensemble d’instruments communs dans le domaine des politiques d’immigration. Cette construction progressive soulève toute une série de questions cruciales pour le futur de l’Union. En effet, la construction d’une politique commune en la matière tente d’apporter une réponse gestionnaire à une double tension. Il y a, d’une part, une tension entre les différentes formes de replis nationaux et identitaires qui ont lieu au sein de l’UE et l’ouverture aux migrations intra- et extra- européennes qui est la conséquence inévitable de l’évolution démographique planétaire et de la nouvelle division internationale du travail. D’autre part, une tension apparaît entre l’exercice de plus en plus problématique d’une souveraineté nationale mise à mal par la globalisation économique et la nécessité d’une approche coordonnée imposant un renoncement à des compétences traditionnellement exclusives des États face à un phénomène qui est par définition de nature transfrontalière.

L’hypothèse que je voudrais soutenir ici est que les réponses actuellement données à ces questions vont dans le sens de la mise en place d’un ensemble de politiques caractérisées par un double volet utilitariste et répressif. Ces politiques constituent une menace pour les droits fondamentaux de l’ensemble des habitants de l’Union et pas seulement pour les droits des immigrés. Afin d’étayer cette hypothèse, il s’agira dans un premier temps de mettre en exergue les éléments principaux du chantier de la mise en œuvre progressive d’une politique d’immigration commune. Sur cette base, et à partir d’une perspective écologiste, il y aura lieu dans un deuxième temps de dessiner les contours d’un certain nombre de conditions à remplir pour sortir du paradigme utilitariste et répressif. Nous nous bornerons ici à aborder les enjeux relatifs à la mise en place progressive d’une politique d’immigration commune et non pas les politiques d’asile et de contrôle aux frontières extérieures qui sont, bien entendu, reliées entre elles mais qui méritent des développements autonomes dont la portée dépasse le cadre de cet article.

La construction d’une politique d’immigration commune au sein de l’Union Européenne fondée sur un paradigme utilitariste et répressif

Les fondements juridiques de la politique commune en matière d’immigration ont été énoncés dans le Traité d’Amsterdam entré en vigueur en 1999. Ce traité intègre dans le droit primaire de l’Union des dispositions ayant pour objectif de « mettre en place progressivement un espace de liberté, de sécurité et de justice »1. Plus particulièrement, l’UE doit prendre les dispositions nécessaires pour garantir « la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures d’accompagnement directement liées à cette libre circulation et concernant les contrôles aux frontières extérieures, l’asile et l’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène. »2.

Conformément aux dispositions du Traité d’Amsterdam, jusqu’en 2004, la plupart des mesures communautaires relatives à l’immigration, à l’asile et au contrôle aux frontières étaient arrêtées par le Conseil à l’unanimité sur simple consultation du Parlement Européen. Pour la suite, le Conseil devait décider d’appliquer la procédure de co-décision accordant au Parlement européen un rôle de co-législateur sur une majorité des dispositions relatives à ces domaines de compétences. Fait révélateur de la grande frilosité avec laquelle les États membres abordent les enjeux de la mise en place d’une politique d’immigration commune, le Conseil a décidé fin 20043 de faire passer à la méthode de co-décision l’ensemble des dispositions relatives à l’asile. Cependant, il a gardé son monopole législatif ainsi que le droit de veto de chaque État membre sur l’adoption des mesures communautaires en matière de conditions d’entrée et de séjour, de même que sur les normes concernant les procédures de délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial. La même chose vaut pour les mesures relatives à la définition des droits des ressortissants des pays tiers en séjour régulier dans un État membre, y compris les conditions régissant la liberté de circulation et de séjour dans les autres États membres. En revanche, les mesures relatives à la lutte contre l’immigration clandestine ont été transférées vers la méthode de co-décision. Après une première décennie caractérisée par l’harmonisation des cadres légaux nationaux, le Traité de Lisbonne prévoit notamment le développement et la consolidation d’une politique commune d’immigration, d’asile et de contrôle aux frontières (comprenant notamment une procédure d’asile unique), la mise en place d’un système intégré de gestion des frontières et la généralisation de la co-décision sur ces matières.

Les programmes de Tempere en 1999 et de la Haye en 20044 ont défini deux plans d’action quinquennaux successifs contenant des priorités visant à concrétiser le mandat du Traité d’Amsterdam. Dans cette optique, l’adoption de toute une série d’actes juridiques communautaires visant à harmoniser les cadres légaux nationaux dans le domaine des politiques d’immigration, d’asile et de contrôle aux frontières témoignent d’une activité législative intense.

En ce qui concerne les politiques d’immigration, pendant les cinq premières années, le Conseil a notamment adopté des directives sur le statut et les droits des résidents de longue durée originaires d’États tiers5, sur le regroupement familial et sur l’admission des étudiants ressortissants d’État tiers. D’autres directives ont été également adoptées, elles portent sur la reconnaissance mutuelle des décisions d’éloignement, sur des vols communs pour l’expulsion des ressortissants des États tiers en séjour irrégulier et sur la répression de l’aide à l’entrée et au séjour irréguliers. Plus récemment, le Parlement européen et le Conseil ont adopté la tristement célèbre directive de la honte instituant des normes et procédures communes en matière de détention et d’expulsion des ressortissants d’États tiers en séjour irrégulier, ainsi qu’une directive harmonisant les sanctions à l’encontre des employeurs des ressortissants d’États tiers en séjour irrégulier. Ces deux directives sont les premières en la matière à avoir été adoptées en co-décision. Le Conseil - qui conserve le monopole en la matière - a pour sa part adopté en 2008 deux directives relatives à l’immigration de travail, à savoir la directive « carte bleue » sur l’entrée et le séjour des travailleurs hautement qualifiés et une directive instituant une procédure unique de délivrance d’un permis de séjour et de travail et un socle commun de droits pour les travailleurs des pays tiers. Nous y reviendrons par la suite. Le Conseil européen a pour sa part adopté sous l’égide de la présidence française du Conseil le Pacte européen sur l’Immigration et l’Asile qui récapitule l’acquis communautaire en la matière et dresse un certain nombre de priorités politiques pour les années à venir.

Le volet utilitariste : l’harmonisation progressive des politiques d’immigration de travail

Comme le rappelle le premier axe du Pacte Européen sur l’Immigration et l’Asile, la politique commune d’immigration vise à organiser l’immigration légale sur base des besoins des États membres. Cette approche « d’immigration choisie » évacue l’enjeu fondamental du financement de la formation des ressources humaines nécessaires pour satisfaire les besoins des économies européennes. Ce non-dit a pour résultat qu’un enjeu crucial ne fait guère l’objet d’une réelle prise en charge politique. Il s’agit de l’enjeu de la « fuite des cerveaux ». Il est vrai que cette question est évoquée de manière tangentielle dans un certain nombre de textes récents émanant des institutions européennes, mais la problématique tout aussi fondamentale de la « fuite de cerveaux » européens vers l’Amérique du Nord notamment est passée sous silence. Deux considérations méritent à cet égard d’être soulevées et ce d’autant plus qu’elles n’ont pas vraiment fait l’objet d’un débat public approfondi.

Pour des raisons relevant du principe de justice sociale, il est évident que ce sont les pays de l’UE qui doivent financer les frais relatifs à la formation des personnes dont les marchés européens du travail ont le plus besoin. C’est pourquoi une ouverture beaucoup plus généreuse de nos universités et centres d’études supérieurs aux étudiants ressortissants des États tiers assortie de bourses et de permis de travail leur permettant de subvenir au moins partiellement à leurs besoins devrait être du point de vue des écologistes, un préalable nécessaire à la mise en place d’une législation censée attirer les travailleurs hautement qualifiés. Mais il y a également lieu de se soulever deux questions :

Quelles politiques sont nécessaires pour que les chercheurs et travailleurs hautement qualifiés formés au sein de l’UE fassent le choix de la mobilité plutôt que de s’expatrier définitivement ? Et dans la même optique, quelles politiques s’avèrent nécessaires pour réorienter les qualifications des travailleurs alors que le taux de chômage au sein de l’UE dépasse 8% et ne peut qu’augmenter en période de crise économique aigüe ?

Un autre aspect à tous égards fondamental qui est également passé sous silence par le Pacte et son approche utilitariste « d’immigration choisie » est que les instruments juridiques européens adoptés ou en cours d’adoption (directive « carte bleue », directive « socle commun des droits et permis unique de séjour et travail », ainsi que la proposition de directive annoncée sur les travailleurs saisonniers) instaurent une hiérarchisation des droits qui tire vers le bas les droits de l’ensemble des habitants de l’UE et en premier lieu les droits des plus vulnérables. Dans le cadre du programme de Tempere, la Commission avait proposé en 2001 une directive horizontale relative aux conditions d’entrée et de séjour des ressortissants des pays tiers aux fins d’un emploi salarié ou de l’exercice d’une activité indépendante. Cependant, le débat au Conseil s’est limité à une première lecture du texte, qui a été retiré en 2006. C’est pourquoi, depuis lors, la Commission privilégie une stratégie « de repli » définissant des conditions de séjour et d’entrée ainsi que les droits des ressortissants des États tiers selon une approche sectorielle. Une telle stratégie débouche sur la mise en place d’une hiérarchie à plusieurs étages entre ressortissants des États tiers où chaque étage inférieur voit ses droits être rabotés en matière de conditions de séjour, de liberté de circulation, d’égalité de traitement dans le domaine de l’accès au travail et à l’éducation et de protection sociale.

Le premier niveau est occupé par les nationaux et les ressortissants communautaires des anciens États membres qui jouissent après cinq ans d’une quasi-égalité des droits avec les premiers. Viennent ensuite les ressortissants communautaires des nouveaux États membres qui bénéficient de la préférence communautaire et du droit à la libre circulation au sein de l’UE mais sont soumis à des dispositions transitoires qui restreignent leur accès au marché du travail dans certains États membres ; les ressortissants des États tiers membres de la famille directe des citoyens de l’Union ; puis les ressortissants des États tiers ayant un permis de séjour de longue durée au sein des différents États et ceux bénéficiant d’une protection internationale ; les ressortissants des États tiers en séjour régulier, mais n’ayant pas un permis de longue durée (dont les travailleurs saisonniers) ; les candidats à la protection internationale qui, dans de nombreux pays, n’ont pas accès au marché du travail pendant une longue période d’attente, tout en ayant un séjour régulier et ensuite, les ressortissants des États tiers en séjour irrégulier, les « sans-papiers ».

Les droits des personnes concernées sont hiérarchisés en plusieurs niveaux en fonction de « l’utilité » d’accorder un statut favorable aux différentes catégories des travailleurs migrants allant de la quasi-pleine égalité des droits avec les nationaux jusqu’à la quasi-absence de droits, comme c’est le cas des sans-papiers. Ces derniers ne sont pas moins « utiles » que les travailleurs qualifiés. Ils sont même en un sens davantage « utiles » puisque les besoins de main-d’œuvre non qualifiée et non délocalisable sont énormes et ne pourront que croître dans le futur, mais cette main-d’œuvre est d’autant plus utile qu’elle est contrainte de choisir le silence et la clandestinité plutôt que de revendiquer des conditions de travail et de salaire dignes. En effet, le travail sous-rémunéré des migrants en situation irrégulière (environ 1% des habitants de l’UE selon différentes estimations), mais aussi, celui de nombreux migrants précaires en situation régulière originaires des nouveaux États membres ou des pays tiers, répond à une demande de travail des employeurs européens désireux de réduire les coûts de la main-d’œuvre dans des secteurs de l’économie qui, par définition, ne sont pas délocalisables (secteur des soins, services de proximité, bâtiment, récoltes, restauration, etc.). Cette délocalisation sur place constitue le pendant interne des délocalisations externes et relève de la même logique de dumping social.

Adoptée à la fin 2008, la directive qui établit une procédure de demande unique d’un permis de travail et de séjour et qui pose un socle commun des droits pour les travailleurs issus des pays tiers n’ayant pas un statut de résident de longue durée illustre bien cette hiérarchisation. Elle prévoit notamment que les États membres pourront restreindre l’égalité des droits avec les travailleurs nationaux dans un domaine aussi fondamental que celui de l’accès à la protection sociale. Par ailleurs, la définition de la durée du permis et de ses conditions d’obtention, de renouvellement et d’annulation reste une compétence exclusive des États membres. Ce n’est pas le cas des travailleurs hautement qualifiés détenteurs de la carte bleue qui bénéficient d’une procédure commune accélérée pour l’admission ainsi que des garanties communes en matière de durée du permis de séjour et de mobilité au sein de l’UE.

Face à cette hiérarchisation qui met à mal le principe d’universalité et d’indivisibilité des droits fondamentaux, les Verts plaident pour une égalité de droits entre nationaux et non-nationaux établis durablement en Europe. Une telle politique d’égalité des droits n’implique pas l’abolition des frontières, mais plutôt une prise en charge des responsabilités politiques et sociales qui nous incombent. Quant à l’argument souvent invoqué faisant planer la menace d’un appel d’air et d’une déferlante des travailleurs étrangers, une étude récente de la Commission met bien en évidence que le « plombier polonais » qui devait déferler en masse sur nos contrées a préféré rester chez lui et lorsqu’il est venu, il n’a pas balayé les modèles sociaux des pays hôtes, mais a, au contraire, dynamisé les économies des pays membres qui ont fait preuve d’ouverture. Contrairement à la politique qui se met en place au niveau européen d’immigration choisie, dont le Pacte Européen constitue le vernis idéologique, une telle politique d’égalité des droits permettrait de réduire les dangers et la vulnérabilité auxquels sont exposés les migrants, et de manière générale les travailleurs précaires quelles que soient leurs origines. En effet, la hiérarchisation des droits qui entraîne la politique d’immigration choisie, accroît la précarité des étrangers en situation irrégulière et contribue, ce faisant, à maintenir un volant de main-d’œuvre sous-payée tirant vers le bas l’ensemble des salaires, y compris ceux des personnes en situation régulière. La construction d’une autre politique migratoire est donc indissociablement liée à la lutte contre l’exploitation et le dumping social à l’échelle de l’Union et bien au-delà.

Le volet répressif :
la lutte contre l’immigration irrégulière 

La lutte contre l’immigration clandestine est une partie intégrante des politiques de l’Union Européenne depuis le Traité d’Amsterdam. À l’heure actuelle un tel mandat se solde par l’adoption de toute une série de dispositifs réglementaires dont la directive « retour » constitue l’exemple récent le plus emblématique. Nous allons ici nous concentrer sur trois dispositifs : la directive « retour », la directive « sanctions » et les clauses de réadmission des ressortissants des États tiers.

La directive « retour » instituant des normes et des procédures en matière de détention administrative et d’expulsion des ressortissants des États tiers en séjour irrégulier constitue le tout premier dossier législatif adopté en la matière via la procédure de co-décision entre Conseil et Parlement européen . Du point de vue des Verts, l’adoption de la directive retour constitue un revers de taille et une menace pour les droits fondamentaux au sein de l’espace européen. Il est en tout cas regrettable de constater qu’une large majorité du Parlement européen est à l’heure actuelle sur la même ligne liberticide que le Conseil. Parmi les nombreuses dispositions inacceptables de la directive, nous voudrions attirer ici l’attention sur trois éléments qui nous semblent ouvertement contradictoires avec d’autres instruments du droit international pourtant ratifiés par les mêmes États membres :

La détention des mineurs accompagnés et non accompagnés nous semble particulièrement contradictoire avec la Convention de New York relative aux Droits de l’enfant qui dit explicitement que « la détention ne saurait être justifiée par le seul fait que l’enfant est séparé ou non accompagné, ni par son seul statut au regard de la législation relative à l’immigration ou à la résidence ou à l’absence d’un tel statut ».

Les dispositions de l’article 14 de la directive prévoient que les personnes peuvent être détenues « en raison des délais liés à l’obtention des documents nécessaires auprès du pays tiers ». Cette disposition est contraire à l’article 9 du Pacte International sur les droits civiques et politiques qui interdit la détention pour convenance administrative.

La directive laisse aux États la possibilité d’exclure de son champ d’application, et donc de priver des garanties minimales de protection, les personnes en situation irrégulière appréhendées ou interceptées par des autorités en charge du contrôle aux frontières. Le Haut Commissariat aux Réfugiés avait cependant recommandé de supprimer cette disposition et « précisé que les garanties de la directive devaient être appliquées sans distinction ».

La directive prévoit la possibilité de détenir administrativement des ressortissants des États tiers en séjour irrégulier pendant une durée pouvant aller jusqu’à 18 mois. Il est vrai que cela obligera un certain nombre d’États membres à plafonner légalement des durées qui pouvaient être potentiellement illimitées, mais de manière corrélative, elle ouvre la possibilité à une quinzaine d’États membres de prolonger ce plafond légal, ce que le gouvernement italien a fait très rapidement après l’adoption du texte de compromis par le Parlement européen, en faisant passer la durée maximale de détention de 3 à 18 mois. Une telle durée semble difficilement compatible avec l’ensemble des dispositions du droit international et des droits nationaux portant sur la détention administrative. Elle est également en contradiction avec une autre disposition de la même directive, à savoir, l’article 15. 4) A) qui prévoit « que toute détention préalable à l’éloignement doit être aussi brève que possible ». Comme la Fédération Internationale des Ligues des Droits de l’Homme l’a mis en évidence dans un texte de plaidoyer sur la directive retour, le Commissaire aux Droits de l’Homme du Conseil de l’Europe a qualifié « d’excessive » et susceptible de causer des « grandes souffrances » une durée de détention de 8 semaines6. La tendance observée au sein de l’UE en matière de détention est également plus que problématique en termes de proportionnalité et d’efficacité. En effet, il a été mis en évidence que la prolongation de la détention est loin de déboucher sur une augmentation proportionnellement comparable des reconduites à la frontière7. Par ailleurs, il est significatif de remarquer que l’essentiel des reconduites intervient durant les premiers jours de rétention.

En définitive, la directive réaffirme au niveau supranational la tendance des États membres à donner une base légale à des situations de fait et à la légitimation du paradoxe juridique consistant à enfermer des personnes sur base d’une infraction administrative. En d’autres mots, elle légitime la tendance à normaliser des situations d’exception. Il faut en effet rappeler que les mesures de détention administrative contenues dans les législations nationales, y compris dans la loi belge, étaient qualifiées par les législateurs comme des mesures exceptionnelles.

La tendance à prolonger la durée de détention administrative dans les camps de détention traduit le fait que les autorités de tous les États membres obéissent moins à des considérations de respect des droits fondamentaux, de proportionnalité et d’efficacité –pourtant sans cesse rappelés dans les considérants de l’ensemble des actes juridiques et dans la totalité des documents politiques en la matière - qu’à la volonté de mettre la main sur les migrants jugés indésirables sauf s’ils restent invisibles. Tout se passe donc comme si la puissance publique devait donner des gages de sa capacité à exercer un contrôle souverain des habitants des territoires nationaux dans un contexte où face à la globalisation économique elle se trouve devant l’incapacité de donner réponse à d’autres demandes non pas sécuritaires, mais de sécurité sociale. D’où le fait que l’article 15 de la directive opère une banalisation lourde de conséquences. En effet, cet article autorise la détention administrative pour motif de « risque de fuite », mais il donne toute latitude aux autorités nationales pour déterminer ce risque. En outre, celles-ci ne sont pas obligées d’utiliser des moyens moins coercitifs que la détention puisque toute décision en la matière est laissée à leur appréciation. Cette banalisation du langage managérial qui fait de la détention un dispositif « de gestion du risque » à la disposition du droit administratif traduit une dérive dangereuse. Elle débouche sur une situation paradoxale où le droit européen vient légitimer des mesures censées assurer le retour des migrants jugés indésirables, mais qui en pratique, se soldent par l’internement pendant des longs mois de plusieurs dizaines de milliers de personnes par an aux confins de l’espace du droit, rappelant les pages les plus obscures de l’histoire européenne contemporaine.

Si les autorités entendaient expulser l’ensemble des ressortissants des États tiers en séjour irrégulier, il faudrait construire des centaines de nouveaux centres fermés. En tout, il s’agit en effet de 4 à 8 millions de personnes qui en règle générale préféreront rester en Europe coûte que coûte, même aux prix du déni de leurs droits, de l’exploitation et de la clandestinité. Cela met bien en évidence que contrairement aux objectifs affichés par les États membres et par la Commission, l’objectif réel, mais inavouable qui s’affirme à travers la systématisation de la lutte européenne contre l’immigration clandestine n’est pas celui de faire rentrer l’ensemble des personnes en situation irrégulière, mais d’offrir la clandestinité comme seul horizon de vie à une partie des habitants de l’UE.

La directive harmonisant les sanctions à l’encontre des employeurs des travailleurs des pays tiers en séjour irrégulier s’inscrit dans la même logique répressive8. Un premier élément qui n’a pas manqué d’être souligné par les syndicats et les organisations de la société civile a trait à la base juridique retenue par la Commission, à savoir la lutte contre l’immigration clandestine. Comme le souligne à juste titre le Comité économique et social de l’UE dans son avis sur la proposition de directive, « il conviendrait que la politique de sanctions à l’égard des employeurs revête un caractère uniforme, indépendamment de la nationalité du travailleur non-déclaré ». Aussi la directive devrait-elle être l’une des composantes d’un train de mesures plus large visant à combattre le phénomène du travail non déclaré, y compris chez les immigrés clandestins, et non l’instrument de base proposé par la Commission. Le Comité suggère dès lors à la Commission d’étudier la possibilité d’élargir la base juridique de la directive proposée afin qu’elle inclue également l’action contre le travail au noir pour toutes les personnes qui exercent une activité sans l’autorisation ou les documents requis. Le fait que la directive ne couvre pas les migrants en situation régulière, ni les ressortissants de l’UE, ni les ressortissants des pays tiers détachés ne manquera pas de poser de graves problèmes. La Commission, le Conseil et le Parlement européen ont fait la sourde oreille. Finalement, en janvier 2009, le Conseil et le Parlement ont adopté une directive qui a été aussitôt dénoncée par la Confédération Européenne des Syndicats et par les ONG comme un instrument risquant d’aggraver la clandestinité plutôt que de combattre de manière effective le travail non-déclaré.

Une autre raison d’ordre empirique nous permet de mettre en évidence toute l’ambigüité d’une telle directive. Dans la plupart des pays membres, les contrôles effectués sur les travailleurs en situation irrégulière par les services d’inspection du travail n’aboutissent à des sanctions effectives des employeurs que dans une minorité des cas9. Cela est notamment dû à des raisons matérielles. Les services de l’inspection et les instances juridictionnelles compétentes dans les différents pays n’ont souvent guère les moyens d’instruire de manière systématique ce type de dossiers. Même s’ils reçoivent des procès-verbaux pour cause d’embauche de travailleurs irréguliers, de nombreux employeurs ne sont jamais sanctionnés. En revanche, ces contrôles entraînent presque systématiquement le licenciement sec des travailleurs en situation irrégulière, voire leur arrestation lorsque l’inspection du travail est accompagnée de la police, ce qui est souvent le cas dans de nombreux pays membres. Force est donc de constater que dans l’état, les mesures de contrôle ont des conséquences bien plus fâcheuses pour les travailleurs que pour les employeurs. Cela ne constitue guère un incitant pour que les employeurs ne fassent plus – ou fassent moins - appel au travail non déclaré qui d’après la dernière communication en date de la Commission en la matière représente jusqu’à 20% du PIB dans certains États membres10.

Pour terminer l’analyse critique du volet répressif de la politique d’immigration européenne, il est important de mentionner brièvement le rôle fonctionnel que l’Union Européenne fait jouer aux pays en développement en matière de lutte contre l’immigration clandestine11. Tout en finançant des programmes qui permettent à l’UE d’externaliser sa politique migratoire en faisant jouer à ses pays limitrophes la responsabilité de gardes frontières de l’espace européen, l’UE tente en effet d’imposer systématiquement des clauses de réadmission aux pays en développement dans les accords de partenariat économique. Ces clauses concernent non seulement les ressortissants de ces pays, mais également des personnes ayant transité par ces pays avant d’arriver dans l’UE12.

Conclusion

Les deux volets du paradigme dominant en matière de politique migratoire commune sont complémentaires. Le volet répressif constitue un vaste dispositif de fabrication de clandestinité qui alimente la délocalisation sur place de certains secteurs de l’économie européenne. Il créé des conditions ségrégationnistes13 pour la reproduction d’un volant de main-d’œuvre sous-payée d’autant plus utile qu’il tire vers le bas l’ensemble des salaires et qu’il est contraint de choisir le silence et la clandestinité plutôt que de revendiquer des conditions de travail et de salaire décentes. En guise de conclusion, et sur base des éléments d’analyse avancés ci-dessus, du point de vue des Verts, la politique migratoire commune qui se met en place doit être combattue et dénoncée comme une dérive préjudiciable à la construction d’une Europe démocratique. Elle doit être combattue sur la base d’une autre vision du fait migratoire fondée sur le respect strict des droits fondamentaux des migrants et des demandeurs d’asile, et par conséquent, sur la lutte contre les conditions qui créent la clandestinité et l’exploitation. Cet objectif passe au minimum par la mise en œuvre d’une stratégie politique visant à préconiser, à chaque adoption ou révision des actes législatifs européens en matière d’immigration et d’asile, une harmonisation par le haut des législations nationales. Dans ce cadre, il faut prendre comme référence les législations nationales les plus protectrices des droits des migrants et les coupler à des dispositions de partage équitable des responsabilités entre États membres. Les Verts doivent plaider le respect de l’égalité stricte des droits entre résidents de l’UE et prôner la mise en œuvre des mesures légales prévoyant un droit à la régularisation sur base de l’établissement durable et d’autres critères objectifs. À court terme, cette égalité des droits passe par la réalisation de toute une série de conditions. Il est impératif de procéder à une révision de la directive sur les travailleurs détachés qui dans l’état actuel permet aux employeurs de procéder à de complexes constructions juridiques14 visant à utiliser des travailleurs migrants détachés pour porter atteinte aux salaires convenus par les conventions collectives et briser de la sorte la règle de l’égalité entre le travailleur du pays d’accueil et le travailleur migrant. Il est également nécessaire de soutenir activement la demande de la Confédération Européenne des Syndicats d’ajouter un protocole de progrès social dans le droit primaire de l’Union afin « d’équilibrer le marché unique et de respecter le droit fondamental aux négociations collectives ». Un tel protocole est devenu d’autant plus urgent que dans toute une série de décisions récentes, la Cour Européenne de Justice a eu tendance à reconnaître la primauté de la libre circulation des services sur les règlementations du travail existantes qui s’appliquent au lieu où le service est fourni.

L’objectif de l’égalité des droits doit notamment aboutir à terme à une redéfinition du droit à la « citoyenneté européenne » tel qu’il se trouve actuellement inscrit dans le droit primaire de l’UE, de manière à y inclure l’ensemble des résidents de longue durée établis dans les États membres.

De notre point de vue une telle orientation générale, qui reste très minoritaire au sein du Parlement européen , serait non seulement plus respectueuse des droits fondamentaux, mais serait de nature à prendre acte du fait que la mobilité humaine n’est pas un « choix », ni un flux maîtrisable, mais un fait inéluctable qui ne peut que s’intensifier dans un monde globalisé. Compte tenu cependant du rapport des forces très défavorables au sein du Conseil et du Parlement européen, il est urgent de définir une stratégie de repli, consistant à utiliser la visibilité publique et les possibilités d’enquête données par le Parlement européen pour dénoncer l’intolérable banalisation des mesures d’exception au sein de l’espace européen d’une part, et les dispositifs qui encouragent le dumping social au sein et à l’extérieur de l’UE d’autre part. C’est ce à quoi les Verts européens devront impérativement travailler durant la prochaine législature européenne en faisant usage des possibilités de saisine de la Cour Européenne de Justice, de la Cour européenne des Droits de l’Homme et de la toute nouvelle Agence Européenne des Droits Fondamentaux de manière aussi systématique et rigoureuse que possible et en étroite collaboration avec la société civile. Il est également urgent et nécessaire de veiller à relayer et renforcer les mouvements sociaux qui travaillent à fabriquer des alliances objectives entre précaires « avec et sans papiers » et à combattre les populismes de droite qui visent à opposer « nos pauvres et les autres » et font in fine le jeu de l’approche conservatrice-libérale dominante. Ce n’est pas seulement une question de respect des droits des migrants, réfugiés et demandeurs d’asile. Il en va du futur de nos droits collectifs et individuels.

L’objectif de la lutte contre les conditions qui créent la clandestinité et l’exploitation passe également par l’ouverture d’un certain nombre de chantiers politiques. Face au paradigme dominant de « maîtrise des flux migratoires » qui est venu remplacer depuis un certain nombre d’années l’objectif tout aussi illusoire « d’arrêt de l’immigration légale » décidé en 1973, il faut oser remettre à l’ordre du jour le droit à la liberté de circulation qui est un droit reconnu dans la Déclaration des Droits de l’Homme des Nations Unies. Il s’agit d’opérer un renversement copernicien en remplaçant la question de savoir comment maîtriser les flux humains pour les rendre compatibles avec nos modèles sociaux, par celle des politiques à mettre en place pour concilier des hauts niveaux de protection sociale avec une mobilité accrue des personnes au sein de l’UE et entre l’UE et le reste du monde.

En définitive, la rupture entre une conception d’arrêt de l’immigration et la maîtrise des flux migratoires n’est qu’apparente. « La ligne directrice est la même : la gestion des frontières est fonction des besoins des entreprises (main-d’œuvre avec ou sans papiers) et de l’État (financement des systèmes de protection sociale) »15. En revanche, comme le mettent en exergue Carine Eff et Isabelle Saint-Saës dans un très bel article intitulé « Liberté de circulation vs circulation libérale » : « À la différence de la circulation libérale, la liberté de circulation place les droits des migrants au centre de ses préoccupations. Elle suppose une égalité de traitement entre les « nationaux » et les étrangers à partir du moment où ils sont durablement installés (…) Contrairement à ce qu’affirment ses détracteurs, elle n’implique pas forcément l’abolition des frontières et la dissolution de la souveraineté de l’État, celui-ci étant susceptible de contrôler ses limites tout en garantissant les droits des individus (…) Parler de droits inconditionnels, ce n’est pas élever des revendications jusqu’au-boutistes : c’est inverser la logique qui voudrait que l’on commence par renoncer, que l’on pose des limites avant même d’avoir affirmé ce que l’on croit être juste. C’est refuser d’être raisonnable, si la raison consiste à prendre ses habitudes pour les contraintes définitives du réel. Ne pas s’excuser de ce que l’on veut, au nom de ce qui est, et que l’on peut changer »16.

1Le Royaume Uni, l’Irlande, le Danemark et Malte bénéficient d’opt-outs (clause de non participation) pour une partie ou l’ensemble des politiques communes relevant de l’espace de liberté, de sécurité et de justice.

2Dans cette même optique le Traité d’Amsterdam intègre et prolonge l’acquis de Schengen, dans le cadre de l’UE par le biais d’un protocole annexe. Cet acquis devient ainsi partie intégrante du droit communautaire. L’acquis de Schengen est constitué du corpus juridique adopté préalablement par certains États membres visant à abolir les contrôles aux frontières intérieures, à créer une frontière extérieure unique et à définir des règles communes dans le domaine des visas, de droit d’asile et de contrôle aux frontières externes.

3Décision du Conseil 2004/927/CE. Voir http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5217362&language=fr

4Un nouveau plan d’action devra être adopté par le Conseil à la fin de l’année 2009.

5C’est-à-dire d’États non membres de l’UE.

6Voir texte de la FIDH disponible à l’adresse : http://www.no-fortress-europe.eu/uploadFortress/FIDHdirectiveretour06mai.pdf

7Comme l’a mis en évidence le juriste Matthieu Birker dans un exposé consacré à la question au Parlement européen , si l’on met en perspective les chiffres, on constate, qu’en France, la prolongation de la durée de rétention n’a pas provoqué une augmentation proportionnellement comparable des reconduites à la frontière : entre 1989 et 2008, le nombre de reconduites effectives, hors départs volontaires, a été multiplié par environ 1,8, passant de 7 500 à 13 500 tandis que, sur la même période, la durée de rétention était multipliée par 4,5, passant de 7 à 32 jours.

8Pour une analyse des éléments de la directive je renvoie ici à une analyse que j’ai rédigée sur les directives ayant trait aux travailleurs migrants publiée sur le site web d’Etopia – www.etopia.be

9Une étude du sociologue Emmanuel Terray publié dans l’ouvrage « Sans papiers, l’archaïsme fatal » met en évidence qu’en France ce n’est qu’un dossier sur dix qui fait l’objet d’une sanction effective.

10COM(2007) 628 final.

11Pour un aperçu exhaustif des mesures mises en œuvre par l’UE en ce qui concerne le volet extérieur de la politique migratoire commune, et plus particulièrement les relations avec l’Afrique, voir le communication de la Commission sur l’approche globale des migrations COM (2006) 735 final.

12Je renvoie ici aux remarquables articles rédigés à ce sujet par Claire Rodier du réseau Migreurop.

13Je renvoie ici aux analyses d’Étienne Balibar portant sur la mise en place d’un apartheid européen dans son ouvrage Nous citoyens d’Europe ? Les frontières, l’État, le Peuple., La découverte, 2001.

14L’ouvrage L’occupation de main-d’œuvre étrangère dans le secteur de la construction, décryptage et analyse critique de montages de concurrence déloyale de Jan Buelens des éditions l’Université d’Anvers de 2007 fournit à cet égard une toute une série d’exemples concrets concernant ces construction juridiques rendues possibles par les directives actuellement en vigueur.

15Carine Eff et Isabelle Saint Saens, Liberté de Circulation vs Circulation Libérale, article publié dans le numéro 41 de Vacarme.

16Ibid. Article disponible en ligne à l’adresse : http://www.vacarme.org/article1424.html


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